拓宽视野    把握规律

着力创新城市发展方式

——２０１７年转变城市发展方式专题研究班总结报告

现场考察并听取波恩市城市绿化设计发展

       由中组部主办、住建部中国市长协会承办的“转变城市发展方式专题研究班”，于２０１７年９月１１日至９月３０日举行。培训班共有来自中央部委和省市（区）的２６名学员。在２０天的紧张培训中，全体学员围绕主题认真学习、实地考察、热烈交流、深入思考，圆满完成了培训任务。现将有关情况报告如下：

在埃森市政厅参加“鲁尔区结构转型”研讨会

       一、培训情况

       研究班培训共分两个阶段，９月１１－１５日，在北京大学接受理论培训；９月１６－３０日，在德国进行学习研讨和实地考察。培训主要有四个特点：

      一是主题聚焦前沿。在中央城市工作会议上，习近平总书记指出，要“转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力”。此次研究班紧紧围绕“转变城市发展方式”的主题，内容涵盖结构转型、发展规划设计、基础设施建设、绿色低碳发展、智慧城市等多个领域。在北京大学期间，学习了工业４．０、产业及经济结构调整、能源革命、大数据应用、新型城镇化、国家战略大布局、城市绿色发展等领域的前沿理论，提高了城市工作理论水平。在德国期间，实地考察了德国城市发展规划、设施建设、公共交通、生态保护、园区转型、未来城市等方面的理念与经验，开拓了国际视野，增强了创新意识。

       二是内容丰富多样。突出表现在：①老师层次高，既有学术领域造诣高深的知名专家学者，也有经验丰富的一线官员，还有引领行业发展的业界精英。②报告理念新，听取讲座报告近６０场，涵盖转变城市发展方式的方方面面，提出很多创新性的理念和做法。③考察范围广，考察了德国１０个城市及部分企业，深入了解了不同城市的发展特色。④交流效果好，围绕数字化与智慧城市、绿色与低碳城市发展、市民参与和社会融合等三个议题，成功举行了中德市长论坛，双方研讨深入，气氛热烈。

       三是服务保障有力。中组部、住建部为研讨班提供了有力的组织保障，中组部驻班联络员、干教局二处调研员、副处长邱东晨同志，中国市长协会常务副秘书长王长远同志，国际部主任李卓扬同志自始至终指导培训班工作，为学员全身心投入学习创造了良好条件。北京大学、德方相关城市配套了全面周到、细致入微的服务保障，让大家感受到家一般的亲切和温暖。

       四是学习氛围浓厚。培训班成立了临时党支部和班委会，国家安监总局监管二司司长唐琮沅同志担任党支部书记兼班长。培训期间，全体学员认真学习、深入研讨，学风求实、作风严谨。特别是对德国城市发展的理念和实践，学员们展现出极大的热情，进行了有针对性地学习研讨。大家普遍感到，这次培训收获很大、受益匪浅，对于实际工作具有重要的指导意义和实践价值。

研究班在柏林市城市发展与住房局听取介绍

现场考察科隆市道依茨老工业厂区的重建项目

       二、主要收获

       德国城市将实现经济、社会和生态的良性循环作为核心目标，可持续发展的能力在欧洲乃至世界都处于领先地位。大家在五个方面深受启发。

     （一）实施精细规划：打造独具特色的精品城市

       德国城市规划强调，在重视自然条件和区间联系的前提下，为个人在社会自由发展提供良好的空间结构和健康环境。一是均衡化。德国是一个由多个城市构成的多中心城市体系，　没有大城市的过度集中，全国２／３的人口住在１０万人以下的小城市或小城镇。无论城市大小、城市和农村都有较完整的市政系统、基础设施和公共资源配置，且具有高度的交通可达性。二是紧凑化。城市采取集中、紧凑的布局结构，注重对废旧建筑和场所的功能转化，每个中心都建成设施完整、混合型的综合区域，设计精致合理。三是个性化。各城市之间有着明显特点和定位，实现有特色的专业分工。如柏林是政治中心和国际文化中心；汉堡是绿色港口城市、贸易中心；科隆是传媒中心、文化创意之都。四是民主化。城市规划强调尊重市民意愿，体现公众的利益诉求。滕普尔霍夫原是柏林废旧机场，后建成城市公园，２０１３年政府打算在此建设公寓、住宅和写字楼，最终因６４％的市民投票反对保持了原貌。五是法治化。联邦和州拥有规划立法权，州负责具体的规划编制和实施，规划一旦被议会审定通过，即成为正式法律。行政法院有权对规划执行情况进行审查，有效制约了行政权力的“乱作为”。

     （二）加快结构调整：创造转型发展的鲜活样板

       产业结构的演进决定了城市的基本特征。作为经济总量曾占德国三分之一、欧洲最大的采矿区，鲁尔区成为德国城市转型和可持续发展的典范。一是全面改造传统工业。北威州制定鲁尔发展纲要、行动计划等系列措施，对以采煤、钢铁、重型机械等为主的工业结构进行大幅调整。通过关停、重组、转产等措施，将原有１４１座煤矿中的１３８座予以关闭；对钢铁企业实施大型化和专业化改造，由单一结构演变成了多元经营。二是打造特色新兴产业。①产业结构多元化。多特蒙德推动信息技术、微型机电、电子商务和物流等行业取代煤炭、钢铁和啤酒行业，成为城市主导产业；埃森将原有工业建筑物和设备予以保护和更新，由矿业城市转变为文化艺术之都。德意志关税同盟煤矿被改造为体现工业遗产和工业流程的博物馆区，成为世界文化遗产。②产业发展集群化。各城市聚焦自身优势，着力打造３至５个特色产业集群，实现集聚发展、融合发展。比如，多特蒙德的物流业吸引了６５０余家相关企业，从业人数占就业总数的１３％，产值占比达到７．５％。③人才培训专业化。推动经济结构与人员就业的“双转型”，陆续建立６所综合性大学和１０所专业大学，开展职业教育、职业培训和职业转行再培训，大企业中工程技术人员和训练有素的销售人员占比已达３７％。三是创新社会治理方式。埃森提出了由行政管理向社会治理的转变，内容涉及气候变化、近程交通、城市绿地、生活多样性、能源效率等１２个领域，并特别强调了社会公众的参与性。比如，２０００年启动的“多特蒙德计划”，由政府、蒂森克虏伯公司和８０家私人投资企业发起，市民、社会组织和媒体都参与其中。四是强化城市更新设计。将城市更新理念贯穿于结构转型中，通过优化设计实现原有荒废土地、废旧工厂和设备的功能转化。梅德里希钢铁厂遗迹被改造城北杜伊斯堡公园，最大限度地保留了工业遗迹，被誉为“后工业景观公园的经典范例”。多特蒙德的凤凰新区原为凤凰钢铁厂，西区建成新的微型机电产业园；东区设计修建凤凰湖，成为高品质居住区。

     （三）保障绿色生态：让城市居民生活更美好

       可持续发展的城市首先是绿色城市。德国在提升城市生态功能、实现生态系统良性循环方面做了很多卓有成效的工作。一是优先规划城市绿地。城市规划优先考虑保护和建设森林、公园、庭院等绿地，绿地规划先于城市控制性详细规划制定，下行规划必须符合绿地规划要求。柏林蒂尔加藤公园中的城市道路都是采取下穿隧道的方式建设，使城市拥有了更多的绿化面积。科隆将防御城墙空地法定为内环绿带，最终构建了特征鲜明的三环绿带，其中的莱茵河右岸如同一幅不规则色块拼贴而成的镶嵌画。二是打造绿色基础设施。①大面积保留和播种绿色。城市里遍布大小不一的公园，柏林万亩以上公园有４个，公主花园是由市民自发将废弃广场改造成的“城市绿洲”。波恩人均绿地１７平方米、森林１４０平方米。②突出生态设计。汉堡绿色屋顶使得雨水就地渗透、存储，城市广场、停车位留有渗水空隙，草地设置低洼凹槽和池塘。三是强化水体综合整治。２０世纪中叶，作为莱茵河分支的埃姆舍河遭到严重污染。德国人对埃姆舍河进行了庞大复杂的“复活”工程。①成立埃姆舍河治理协会，由流域各市政府、煤矿和工业界代表组成，统筹管理排水、污水处理及相关水质。治理资金６０％来源于政府收取的污水处理费，４０％由煤矿和其他企业承担。②建设污水处理设施，建设了大量集中或分散式污水处理设施、人工湿地以及雨水净化厂，实施雨污分流改造，全面削减入河污染物总量。③修复河道堤岸，采用“污水电梯”，将河床内历史积存的垃圾及浓稠污水进行处置，河道两侧设置雨水、洪水蓄滞池，并大量种植绿植。经过系统生态修复，埃姆舍河及其支流已经成为城市绿色基础设施系统的重要组成部分。

      （四）强化节能减排：可持续发展的全民共识

       德国在低碳发展的许多方面领先于世界，这得益于在政府的推动下，节能减排理念深入人心。一是注重法律制度建设。联邦和各州的环境法律法规达到８０００余部，欧盟的４００多个法规在德国具有法律效力。完善的法律法规体系成为德国低碳发展的保障。二是推动循环经济发展。大力发展资源回收利用和减少存量资源消费，尽可能达到“物质闭合循环的回路”。比如，柏林东南部的阿德勒斯霍夫科技园规划有序、布局合理，没有围墙，人和自然融为一体，循环经济相关产值已占园区总产值的３０％以上。三是支持发展低碳能源。逐步放弃核电和化石能源，鼓励企业和居民发展使用风能、生物质能、太阳能等可再生能源。目前，德国风力发电装机容量已占世界风力发电总和的三分之一，可再生能源发电比例达到３５％，成为德国经济一个全新的“发动机”。四是实施节能项目改造。波茨坦—德累维茨区对所有建筑实施改造，将太阳能制热并入集中供热管网，升级康拉德—沃尔夫大道绿地空间，最终将建成气候中立型住宅区。柏林的“被动式节能住宅”，在室外－２０℃的情况下，室内可保持正常生活所需温度。五是大力推进绿色出行。德国鼓励公众使用公共交通设施，通过限速、提高停车费和征收高额汽油税等方式，限制自驾车使用。柏林近距离交通系统非常完备，轻轨、地铁、电车和公共汽车密集交织，建设了独立的自行车和步行系统。埃森通过对二氧化碳足印的监测和分析，优化了基础设施和交通系统。

     （五）建设智慧城市：焕发百年工业城市新生命

       着眼于营造城市合理舒适的生活，德国对智慧城市建设做了系统性的探索和实践。一是多元模式并存。德国智慧城市建设探索了多种有效模式。比如，柏林伙伴组织由市政府和私营企业各占一半股份，政府负责确定智慧城市建设六大主题和规划，全部开放８００多个数据库，保障信息数据共享；柏林伙伴组织负责规划策略实施和１０个试点区运营，提供一站式服务。二是扩大覆盖领域。智慧城市项目多集中在节能、环保、交通等领域，包括电动交通、节能住宅、垃圾再利用、水资源管理等，也有重病会诊、网络教育、智能仪表、居家养老等直接让民众收益的项目。比如，“远程诊疗”，患者可通过互联网等ＩＣＴ手段，将血压、体重等数据传到远程医疗中心，及时得到医生建议。三是实行多方投资。根据提出项目主体的不同，德国会有不同的资金来源。比如，德国联邦政府在柏林等４个州开展“电动汽车国家发展计划”试点，联邦政府、柏林市和参与企业都承担一定比例资金投入。四是因地制宜建设。德国人认为，只要能促进市民生活改善，即视为智慧城市项目。比如，德国以医疗、失业、工伤事故、护理和养老等五大保险为骨干的保障体系非常完善，在此基础上发展起来的蕾娜范集团，既开展机构养老服务，又提供个性化住宿和护理定制，同时为重症医疗和残疾人提供全方位协助，获得广泛认可。

研究班向德国联邦环境、自然保护、建筑和核安全部国务秘书Gunther Adler先生赠送礼品

研究班班长唐琮沅司长在中德市长论坛上致辞

        三、几点思考

        加快发展方式转变，直接关系城市的发展方向和质量，是中央城市工作会议提出的全局性和战略性问题。结合学习培训情况，有以下几点思考：

　　思考之一：创新绿色发展理念，强化顶层设计

       习近平总书记提出的绿色发展理念，洞悉发展规律、深察民生福祉、彰显执政担当，是关系我国发展全局的深刻变革，更是转变城市发展方式的根本遵循。一是强化绿色价值取向。深刻领会“既要绿水青山，也要金山银山”“绿水青山就是金山银山”的精辟论断，把绿色发展作为城市发展的系统工程科学谋划、统筹推进。突出问题导向，深入分析和着力解决影响绿色发展的关键问题。强化系统思维，实现城市经济发展、生态保护和民生改善的同步提升。二是优化城市发展布局。统筹空间结构、规模结构、产业结构，在《全国主体功能区规划》和《国家新型城镇化发展规划》基础上，细化城市空间布局和功能定位。借鉴雄安新区成功模式，有序疏解非核心功能，为特大城市“瘦身减负”；强化中心城市辐射带动功能，完善公共服务和设施配套，增强竞争力和吸引力；加快发展中小城市，增加数量、提升质量，提高综合承载能力，形成大中小城市相互协调、疏密合理、优势互补的发展布局。三是发挥政策引导作用。精准衡量不同城市的公共服务需求和财政收支基础，尽快完善各级政府间财政事权与支出责任，优化财政转移支付机制，创新财政支持城市转型发展的方式。探索多元化投融资方式，充分调动社会资本参与城市发展的积极性。实施差别化土地政策，有效控制特大城市新增用地，适度增加发展潜力大、吸纳人口多的中小城市供给。将中小城市作为提高人口城镇化率的主战场，实施更具针对性的产业转移、金融支持和人员就业政策。加快公共服务制度改革，逐步实现城市之间户籍、社保、养老、教育、医疗等公共服务的一体化和均衡化。四是加强发展制度创新。优化城市发展指标体系，突出发展质量考核性指标和资源环境约束性指标。统筹推进农村土地、集体产权及相关配套制度改革，释放城乡发展活力。把握“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，构建购租并举的住房制度。加快对有关重大问题的研究，审慎稳妥推进“多规合一”。推动国家层面立法，进一步理顺规划建设管理和执法体制。

       思考之二：创新城市产业形态，推动结构转型

       产业是城市发展的持续动力。推动产业结构转型，要在全面创新上下功夫。一是产业布局重点在优化。发挥产业集群和产业链的粘合作用，优化城市之间产业布局；探索跨地区利益分享机制，推动城市间产业分工、产业整合、共建共享；各城市立足资源禀赋，彰显特色，错位发展。二是产业形态重点在高端。坚持传统产业与新兴产业并举、做强增量与做优存量并重，加快推进供给侧结构性改革。加快智能制造、３Ｄ打印等新技术的应用，推动传统产业朝信息化、智能化方向升级，培植智慧型、生态型的产业集群；大力发展文化创意、金融服务、研发设计、软件开发等现代服务业，推动一二三产业的跨界融合。三是产业驱动重点在创新。以创新引领新旧动能转换重大工程，推动产业发展由要素驱动向依靠知识、信息等创新驱动转变；创新产学研协同机制，实现深度合作、无缝衔接，构建高技术为先导的产业发展新模式；全方位优化创新创业环境，释放城市发展新动能。

       思考之三：聚焦低碳环保，创新生态治理方式

       生态文明关系人民福祉、民族未来，是加快转变城市发展方式、建设美丽中国的必然抉择。一是强化生态文明理念。深入贯彻习近平总书记关于尊重自然、顺应自然、保护自然的思想，把生态建设融入城市发展的各个环节和领域。将山水林田湖作为生命共同体，实施整体保护、系统修复。加快传统产业生态化改造，培育新优势、增添新动能。强化土地、水等自然资源的集约利用，提高利用效率。倡导绿色低碳的生活和消费方式，使之成为全民自觉行为。二是增加生态产品供给。持续打好大气、水、土壤污染防治攻坚战，强化生态环境治理源头控制。扎实开展京津冀等重点区域联防联控联治，实现监管措施与政策支持“双覆盖”。推动太阳能、风能、生物质能、地热能的规模化应用，提高可再生能源利用比例。三是建设绿色生态城市。合理划定生态红线，增加森林、湖泊、湿地面积，扩大城市生态空间。加快建设海绵城市，发挥建筑、道路、绿地等对雨水的蓄渗作用。实施绿色建筑行动计划，加快既有建筑“加固、节能、适老”改造。完善城市废旧商品回收、垃圾分类和污水处理系统，实现无害化处置和循环利用。大力开展植树造林，加快绿色廊道建设，建成更多绿树成荫、鲜花常开的森林城市。

       思考之四：突出以人为本，创新城市管理模式

       城市化的问题要通过“再城市化”和“深度城镇化”来解决。一是优化城市发展规划。综合考虑当地地形、风力、植被、水系等特点，规划建设匹配产业发展、契合生活理想、满载人文情怀的城市。以“韧性城市”的理念，整合城市整体资源，使各要素在未来发展中相互协调。引入城市更新设计理念，焕发城市原有聚居区活力，提升城郊边缘地带品质。二是加大公共服务保障力度。合理布局生产和生活设施，缩短居民工作、生活、就学、就医等半径。推动基础设施和公共服务向基层延伸，提高城乡一体化水平。创建覆盖城乡居民的社会管理模式，促进城乡居民公平共享发展成果。三是推进城市交通需求侧管理。加强城市群与中小城市之间交通连接，优先发展公交、轻轨、地铁、公共自行车等公共交通，鼓励建设自行车和步行系统。优化城市交通便捷系统，实现不同交通方式之间的“无缝对接”和“双零换乘”。四是提升小城镇承载能力。以特色生态小镇为抓手，分批提升改造人居环境。加大道路、供水、供暖、绿化、垃圾处理等设施建设力度，优化小城镇功能配套。修复小城镇建筑历史风貌，传承历史文化。依托当地资源禀赋，推动产业与旅游、社区和基础设施功能的融合。五是加快智慧城市建设。把握未来发展方向和城市特点，因地制宜实施智慧城市项目，实现信息技术与城市发展深度融合。在国务院《政务信息资源共享管理暂行办法》基础上，尽快制定明细的共享信息资源目录，打通部门、行业和企事业单位之间数据壁垒。强化信息基础设施支撑，构建数据共享交换平台体系，促进城市管理智能化、公共服务便捷化、社会治理精细化。

研究班参观波茨坦市德累维茨花园城区改造项目

       不忘初心、继续前进。党的十九大即将开启中国发展改革的崭新篇章，全体学员将以深入学习、全面贯彻党的十九大精神为契机，以更加坚定的信念、更加顽强的毅力，攻坚克难、锐意创新、扎实工作，加快推动城市发展方式转变，努力开创城市发展新局面。