住房是市民生活的基本条件，城市政府作为公共服务和社会管理的主体，为中低收入家庭提供有力的公共住房保障，是其义不容辞的重要职责，也是营造和谐健康社会环境的必然要求。

      2001年10月，我到成都挂职市委副书记，2003年6月任成都市长至2014年10月离任，13年来，全程参与了成都公共住房保障工作的规划编制和政策制定，亲眼见证了成都住房保障事业的快速健康发展。我最大的感受是:地方政府不仅要将房地产作为产业来发展，更要将公共住房保障作为公益事业来发展，要始终坚持根据群众的需求、城市的实际、产业的阶段，适时优化发展策略，从而获得民生得改善、产业得发展、城市得提升的三赢。

      2002年，成都城区人居环境相对落后，房地产市场增长乏力。成都开展大规模旧城改造，3年内改造危旧房面积超过500万平方米，既刺激了住房消费，活跃了房地产市场，又极大改善了居民住房条件和城市形象。

      2003年，成都全面实施住宅和商业用地“招拍挂”，从源头上规范住房建设用地，不仅有效预防和制约了相关腐败行为，而且有效实现了土地市场价值的最大化。

      2004年，成都在全国创新“确保低端、调控中端、引导高端”的工作思路，全面启动经济适用住房建设，遵循“按照标准、面向社会、提前登记、按需建设、确保供应”原则，实行低成本定价销售(2500—3000元/平方米)，当年登记，隔年拿房。

      2005年，成都在全国率先实施廉租房租赁补贴与实物配租相结合的方式，对符合条件的申请家庭实行应保尽保。同时，由政府主导，定向工薪阶层，启动建设限价商品房，按低于同等地段和同品质商品房市场价格的15%—20%定向销售。

      2006年，全国房地产市场交易量快速增大，价格加速上涨。按照国家统一部署，成都及时出台政策进行调控，抑制投机需求，增加小户型和限价房上市量，再一次放宽低保户和享受经济适用房的标准，扩大政府住房补贴覆盖面。

      2007年，成都启动为期3年、总投资100亿元、惠及7万群众的川棉厂、五冶、攀成钢等东郊企业生活区危旧房改造工程，极大改善东郊的人居环境和居民住房条件。

     2008年，受汶川特大地震影响和国际金融危机冲击，成都房地产市场出现大幅萎缩。成都及时出台政策稳定市场，努力推动房地产业稳定健康发展。

      2007—2009年，为支持大学毕业生在成都市工作创业，解决其工作初期住房困难问题，在成都高新区试点建设10万平方米的大学生廉租公寓，可容纳1万名大学毕业生3—5年的过渡性安置。

      2010—2011年，全国房地产市场又出现了价格上涨过快的现象，成都在进一步加大公共住房保障建设的同时，强化市场监管和信息公开，实施住房限购措施，严格住房用地管理，有效遏制了非理性的投资和投机。同时，成都全面启动公共租赁住房建设，根据保障对象实行按需建设，租金标准按照市场租金70%～80%确定。

      2012年，成都实现“新建住房价格涨幅明显低于全市本年度城乡居民人均可支配收入的增长幅度”的房价控制目标，而且房价出现实质性下滑，2012年1季度成都新建住房价格同比下降0.9%。同时，成都全面启动“北改”工程，将惠及一百多万城北居民生活和居住环境。

       13年来，成都结合1500万常驻人口特大中心城市具体市情，始终从履行好公共服务职能要求出发，充分考虑城乡中低收入群体住房实际困难和需求，在全国率先建立由廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品房构成，梯度保障、覆盖城乡、无缝衔接的住房保障体系。

      一、构建城乡一体、应保尽保的住房保障制度

      一是保障区域由中心城区延伸到郊区乡镇。郊区乡镇长期以来是公共住房保障的薄弱环节甚至是盲区。成都最初的保障区域仅限于中心城区和县城。伴随着成都统筹城乡一体化发展的步伐，2008年，成都在完善中心城区住房保障制度基础上，将 住房保障体系向郊区(市)县延伸，明确要求所有区(市)县都要建立符合当地发展实际、覆盖所有乡镇的住房保障政策体系，确保廉租住房收入标准达到当地人均可支配收入40%以上，住房面积标准达到人均建筑面积16平方米。2009年底，成都在全国率先把住房保障范围扩大到全市310多个乡镇，实现乡镇低收入住房困难家庭“应保尽保”。

       二是保障人员由城镇居民延伸到农村居民。城乡低收入家庭都应享受政府住房保障的权利，而成都最初的保障人员像全国其他城市那样，仅限于城镇居民。2011年，成都在全国率先建立农村住房保障体系，明确要求凡符合当地规定廉租住房保障标准的成都农村居民，均纳入廉租房保障范围，可享受廉租房租赁补贴或实物配租;凡购买社保、在当地具有较稳定工作，收入和住房条件符合保障标准的成都进城务工人员，均分别纳入相应的经济适用房、限价商品房和公共租赁住房保障。全市600万农村居民都有望从中受益，基本实现全市住房保障服务城乡均等化。

       三是保障产品由廉租住房一个品种延伸到多个品种。政府如何满足不同经济条件市民住房保障差异性需求，考验着地方政府的行政智慧。成都最初的保障产品仅有面向低保户的廉租房，2008年后，成都针对差异性需求设计不同层次住房保障产品，分别把城镇家庭年收入3万元、5万元、7万元和10万元以下的住房困难户，对应纳入廉租住房、经济适用住房、限价商品住房和公共租赁住房政策保障范围，建立阶梯型、递进式的住房保障制度，让不同收入水平保障对象都能“对号入座”各取所需，确保所有应享受政府保障的家庭都能享受到住房保障。

      二、推进摸清家底、按需供给的保障住房建设

      一是准确把握保障住房需求。这是做好住房保障的基本前提。只有这样，政府住房保障工作才能有的放矢，住房保障资源配置才会科学合理。2005年起，成都定期开展大规模住房保障需求普查，深入每个街道社区，认真排查全市住房保障对象基本情况，建立住房保障对象信息库和低收入住房困难户实名制档案，强化低收入家庭动态跟踪服务，实行住房保障需求预约登记制度，准确掌握全市符合申请标准以及有意申请保障性住房的家庭真实信息。同时，成都坚持两年一次调整保障标准，保持保障水平与社会经济发展水平同步提升。成都在此基础上进行的保障性住房建设，是按需建设、确保供应、逐步提升的建设，有效避免了因为“一窝蜂”式建设造成的资源浪费。

       二是合理规划保障住房布局。合理规划保障性住房空间布局，涉及低收入家庭生活、就业等诸多长远利益，是优化城市布局结构、提升城市整体水平的基础工作。成都坚持相对分散和适当集中相结合的原则，综合选取基础设施较完善、公交网络覆盖良好、配套相对成熟的点位，综合选取布局合理、节能环保、经济实用的户型，推动保障性住房建设由“连片式”向“插花式”转变。目前，中心城区保障性住房项目散布在各个区域，全部纳入“15分钟健康圈”和“15分钟文化圈”，学校、超市、农贸市场等配套设施较为完善，小区居民10分钟内都能步行到公交车站。此外，成都双流县、龙泉驿区等工业园区产业工人较集中的区县，在工业园区也规划了公共租赁住房项目点位，基本满足产业工人生活需求。

       三是有力推进保障住房建设。强有力的土地、资金等要素保障是保障性住房按期优质建设的重要保证。成都建立以土地净收益提取、公积金增值收益划转、财政预算安排为主的住房保障资金长效筹资机制，严格实施保障性安居工程用地供应计划，优先安排回收和储备土地中的“净地”用于保障性住房建设，全面实行住宅工程质量分户验收制，确保保障性住房建设资金持续稳定投入、土地及时有效供应、质量安全到位。2008年以来全市累计投入保障性住房建设资金318亿元，落实保障性住房建设用地3600余亩，全市累计开工建设各类保障性住房11.3万套，26.3万户住房困难群体住房条件得到根本改善。

       三、强化无缝衔接、刚柔相济的保障住房管理

       一是建立刚性审查机制。成都按照 “规范操作、公开透明、方便申请、及时保障”要求，健全街道、区房管局和民政局、市房管局的自下而上的三级审核机制，完善各部门信息共享的收入标准审核平台，进一步优化审核程序，加大审查力度和密度，提高审查保障资格的准确性。同时，成都严格分配管理，完善保障性住房配租配售规则，通过分配规则和程序公告、分配房源公告，待分配对象公示、分配结果公示，以及分配过程、分配程序公证，人大代表、政协委员现场监督等方式增加公开透明度。开通住房保障热线电话8627999和成都市住房保障信息网，搭建与市民沟通互动的平台，接受社会监督。

       二是建立灵活选择机制。成都在不同保障住房政策制度间设立“重叠边界”，明确低收入家庭可在政策范围内灵活选择住房保障产品，专门设立限价商品房和公共租赁住房，有效解决“既买不起经适房又不能享受廉租政策”、“既无力购买商品房又不能申购经适房”的“夹心层”问题。比如，成都将廉租房保障对象从低保户扩大到年收入3万元的住房困难家庭，使这部分家庭成为廉租房和经济适用房政策双重覆盖群体，让他们可以根据自身情况选择享受廉租住房或者购买经适房;经济适用房实行“可租可售”，保障对象可以先租住，2年后如果经济条件允许，可以自愿申请优先购买该房屋。

      三是建立动态退出机制。完善的保障性住房退出机制是确保“应保尽保”落实到位的重要手段，是实现资源合理配置和保证制度公平的关键。成都建立住房保障对象动态管理机制，加大保障性住房资格审查力度，及时掌握已保对象住房变动情况，探索建立刚柔相济、梯度退出的管理办法。目前，成都住房保障审核系统与公积金缴存、养老金缴存、公安局车辆管理等实现联网，实时监控已保对象自有产权住房情况变化，根据其家庭人均住房面积及时调整或停止保障。比如，廉租户经济条件有所改善但尚无力购买住房的，仍可租住原房屋，只是取消廉租补贴;经济适用房住户已购商品房后，必须收回原有经济适用房，对拒不退出的，可申请人民法院强制执行，从而杜绝了“开豪车享受住房保障”现象。

       四、强化贴近群众、精细民主的保障住房服务

       一是精细服务标准，提升物业水平。出台《成都市保障性住房物业管理办法》，选聘具有相应资质的物管企业提供专业化物业服务，细化物管企业的服务标准。物管企业按照“一户一档”标准建立完善住户档案，协助相关职能部门做好保障性住房的日常使用管理。

      二是贴近群众需求，促进社会管理。采取“三进”措施，强化保障房小区社会管理。一是公共服务进小区。各保障房小区在规划选址时充分考虑了基础公共设施和配套设施的需要，保证政府公共服务在保障房小区没有“盲区”。二是基层社区进小区。各保障房小区均设立了社区用房，街道办事处对人数较多的小区派驻专职社区工作人员，落实社区对保障房小区的社会管理职能。三是社会组织进小区。发挥共青团、工会、残联、红十字会等社会团体作用，发展保障房小区的公益性事业。

       三是引导住户参与，创新自主管理。构建了“社区—楼栋—单元—居民”四级管理机制，并重点发挥楼栋长、单元长承上启下的中间作用，努力实现小区由“社区管理”到“居民自治”。中心城区保障性住房小区均设立了小区民情联络员，畅通社情民意。在保障房小区组建了100余人的小区志愿者服务队，协助物业服务企业开展小区管理活动。鼓励物业服务企业优先聘用保障对象，充分发挥住户自我管理的积极性，已有20余名保障对象被物业服务企业聘用。

      成都在处理加快房地产业发展和加强住房保障这两个貌似根本对立的问题上，始终坚持经济调节、市场监管、综合施治，做到进退有序、刚柔相济，有效防止了房价大起大落。比如，如果房地产投资过热，就多推出一些限价商品房建设，及时平抑市场价格。如果房地产市场低迷，就在旧城改造和廉租政策中多安排货币化补偿和补贴额度，鼓励群众到市场购租，促进市场稳定。2008年下半年，由于汶川地震和金融危机影响，成都房地产市场受到严重影响，政府就加大力度在市场上收购合适的二手房，作为廉租房和经适房储备房源，既稳定了市场信心，又增加了保障房供应，还节约了成本，一举多得。

       2004年，成都较早地认识到住房的消费和投资双重属性，提出了坚持保障低端、改善民生，调控中端、稳定市场，引导高端、提升品质的工作取向，通过注重住房保障和房地产业相辅相成，既较好地落实了国家调控政策，有效抑制了房价不合理上涨，又较好保障了中低收入群众住房需求。2002年至2011年，成都商品房批准预售面积1.97亿平方米，销售1.76亿平方米，供销比为1.12:1，供需总量基本平衡;名义房价年均涨幅12.6%，远低于GDP年均18.5的名义增长率; 城镇人均住房面积提高到32.94平方米;改造棚户区1705万平方米，解决住房困难21万户; 累计开工建设保障性住房15.2万套，通过实物分配、租金补贴等方式解决住房困难20.7万户，实现城乡住房保障全覆盖。

      2010年12月，时任国务院领导在《成都构建梯级保障房体系，困难群体应保尽保》一文上批示:请XX同志阅，注意总结地方好的做法和经验。2011年6月，该领导又在《成都无缝衔接住房保障体系实现全覆盖》一文上批示: 请XX同志阅，住房和城乡建设部要注意总结地方在保障房体制建设方面进行的有益探索的经验，以资借鉴。2012年4月，该领导在《成都“三进”新模式破解保障房小区管理难题》一文上批示:请XX同志阅。注意了解地方的创新措施，总结相关经验。人民日报、新华社等主流媒体多次报道成都在推进住房保障方面的创新做法和成功经验。成都加强公共住房保障和抑制房价不合理上涨方面的努力赢得了群众的认可。

       回顾我的市长工作，成都房地产业之所以呈现良好的发展态势，走在全国前列，得到社会界和产业界的肯定，重要的经验之一是，政府的市场监管和经济调节发挥了关键作用。一是明晰政府责任，一方面切实保障好中低收入群体的住房需求，一方面又始终坚持住房市场化方向，努力让政府“这只有形的手”做到到位而不越位。二是审好势、度好时，及时分析国内外经济形势，把握市场脉搏，适时调整调控政策，做到有的放矢。三是社会效益大于经济效益，在具体政策调整时算好社会和经济二本账，不追求土地收益的最大化，也不盲目跟风式建设，而是不断探索创新，在实践中找到政府和市场、市民三者的有机平衡点。

    （作者系十三届全国政协常委，中铝集团原董事长，成都市原市长）