“放管服”的改革如何提升市场主体的活力？从以下5个方面进行分析。

政府“放权”为何能繁荣经济？——帕金森定律视角

首先对于政府的简政放权，可以从帕金森定律视角来分析。很多人只听说过“帕金森综合征”这一病症，但实际上虽然这两个“帕金森”都是英国人的名字，但其所衍生的含义却完全不同。首先一个是“帕金森综合征”，这是在1817年有一位名叫詹姆斯·帕金森的英国医生注意到有些病人由于中枢神经出现了紊乱，而且是退化性的病变，造成其肢体活动障碍、记忆不良等影响。

而另外一个帕金森也是位英国人，他是哈佛大学的教授，他写了一本书《帕金森定律》。这本书介绍的是：任何一个非常强劲的一个机构、公司，甚至政府，如果时间长了以后，这个组织都会自我膨胀，且组织活力会衰退，也可以理解为这个组织患上了大家所熟知的“帕金森综合征”。两个理论的诞生相隔将近100多年，而《帕金森定律》在第一次出版后，至今已出版发行了100多个版本，据说在全世界50多个国家都出版发行过。《帕金森定律》一经出版后便受到广泛关注，且与《墨菲法则》《彼得原理》并称为“20世纪西方文化最杰出的三大发现”。

《帕金森定律》中总共介绍了10条定律，今天详细介绍以下相关的6条定律。

第一个定律是“官员增加定律”：机构中官员彼此会为对方增加工作量，相互制造工作任务，因此机构就会自我膨胀。

第二定律是“中间派决定原理”：许多事情本来就应该签字负责，但是签字负责人由于怕担责，便喜欢拉大家讨论，不论正反方是何理由，最终都会是中间派起决定性作用，这样也就实现了“集体免责”，就如同现在不少西方国家一开始希望采用“集体免疫”的方法一样荒唐，这也就造成了许多决策和改革难以推行，即造成了“说易行难”的局面。

第三定律是“鸡毛蒜皮定律”：越是小的事情，越是大家懂的事情，讨论起来是无边无际，大家东一句西一句非常热闹，但是对于那些重大的事情，大家都不愿意下功夫去学习，自己不懂也就没有发言权，结果很容易导致重大的事情很快被通过，而鸡毛蒜皮的小事反而拖拖拉拉、互相扯皮。

第四定律是“低效率循环”：因为各组织为彼此制造工作任务，而这些任务又在不同的部门之间来回踢皮球，这就造成了一个机构越来越碎片化，也就形成不了一个整体政府和整体对外的形象，同时这些碎片之间彼此还互相制约。

第五定律“人才遴选庸才”：通俗地讲就是劣币驱逐了良币。

第六定律“办公场所的豪华程度与办事的效率呈反比”：我们经常讲豪门必出懒政。我们可以看到许多落后地区的政府办公大楼非常的豪华，但这并不意味着它的办事效率也随之提高，反而是南方那些不起眼的政府办公大楼的办事效率是非常高的。

“帕金森定律”用中国的一个成语就是“叠床架屋”。这幅书中插图形象地表现了“帕金森定律”中所描述的“官僚主义结构环境”。这种层层叠叠的结构是怎么造成的？帕金森做了一个很简单的概括，他说任何一个领导人，对于下属可以有三种选择，第一种是选择一个很强有力的人作为自己的助手，这个方案不行，因为强有力的助手很可能会成为自己的竞争对手，所以他要回避。第二种是选择一个非常无能的人作为自己的助手，但是无能的助手办不成事情，从而自己也无法出成绩。所以只有第三种选择，第三种选择是一定要选择两个人担任他的助手，一个是相当无能的人，一个是能办事的人，这样的话两个人之间能够PK，他自己可以作为中间人。领导人是这么做的，那么他的助手也会这样做。一级级下来后，也就有了我们中国成语“叠床架屋”的结构，并且这个机构会越来越膨胀，最终就造成了“官僚主义”的状况。这些定律都证实了“官僚主义”环境不仅会给自身机构制造麻烦，而且严重脱离民众主体，脱离服务对象。因此“放管服改革”这一良方正是用于治疗政府机构的“帕金森病”，也就是克服帕金森定律所列出来的这几大病症。

第一个方面，就是在“简政放权”方面下功夫，即取消大部分的无效审批，让市场主体自行承担经营责任。市场经济的本质不是信息不对称，而是要让每一个市场主体对自己的投资负所有责任。这与计算机能够计算出的每个人的需求和供给是完全不一样的，这才是市场经济的本质。根据这个本质我们可以想象到，改革开放在中国40多年，这40多年的历史证明，一般的商品只要取消政府的审批，取消许可证，那么这一类的商品就会走向物美价廉，且最终会产生国际竞争力。在以前电冰箱的市场制造是需要审批的，洗衣机也是要许可证的，但是这种“许可证经营模式” 下质量并不好，远比不上从日本进口的家用电器，也竞争不过其他国外的同类商品。但是在取消了“许可证”后，因为入行的门槛大大降低了，创新的门槛也在降低，创业的门槛更是没有了。也就是在这种市场经济主导的环境下，诞生了千百万个电冰箱、洗衣机生产商，发展到现在，中国已经包揽了世界上75%的电冰箱、电视机产量，而且质量上乘。“简政放权”使得市场主体这匹“千里马”卸下了那些拖拖拉拉、扯着后腿的包袱。市场主体为自己的投资、为自己的经营成果负全部责任，使得市场经济“从下而上”涌现出巨大的活力。

第二个方面，用“事中事后监管”来代替大部分“前置审批”。因为我们原来是计划经济，是万能政府，计划经济和万能政府的一个特点就是包揽了所有的生产过程。但是市场经济是其主体根据社会的需求，供给和需求这么一个无形的手来调节的，亚当·斯密在300多年前就发现的这么一个市场定律。

为什么我们要用“事中事后审批”去取代大部分的前置审批？因为政府作为审批者来进行项目管理，在项目许可证发放后，企业所生产的产品，政府这一审批者是不用负任何责任的。例如政府审批一个电冰箱的许可证给一家民营企业，如果这家企业生产的电冰箱质量低劣，作为审批者的政府是从来不负责的。再例如我们现在还在对民营医院大型设备的引进做审批流程。在“放管服”工作调研过程中，我们向审批民营医院大型设备引进的主管部门询问：为什么民营医院的大型设备需经过主管部门审批？主管部门审批处的领导回答说：“我们为民营医院担心，他们将这么大的设备买进来，往后亏损了怎么办？设备不会操作怎么办？再然后供需不配套怎么办？技术上不达标怎么办？”然后我就问他了，我说：“第一，你们这些人懂不懂这些设备？”他们说：“我不懂。”“第二，你们办过这样的民营医院吗”？他们说：“没有办过。”“第三，前面有没有民营医院买了这些设备以后，出现了你们说的故障，最后是由你们负责，有没有？”他们说：“没有”。从这几个问题就可得知我们的审批者、许可证的颁发者，其实不可能为手中审批的项目和投资效率或者它们的成败负责。因此这类前置审批大部分是无用的。当然还有一部分涉及国家安全，比方说军工产品以及特殊药品，这些都是要通过政府严格管制的，但是这些是极少数，可能只到万分之一。所以绝大部分的前置许可证其实可以取消，然后用“事后和事中监管”来代替事前审批，这是一个大的趋势。而且我们现在也是这样干的。“放管服”改革进行以来，已经把几千项的许可证前置审批都取消了，进一步将市场活力释放出来。

第三个方面，简政放权后，用“容缺受理”加“信用承诺”来代替“十全”证明。以前开办企业、工程审批，往往要无数的证明材料，而且其中有很多证明是非常不合理的。我们在改革过程中了解到一个事实，即市场主体它作为一个自然主体，它能够为自己的投资负责，同时也需要为自己的信用负责。因为市场经济本质上是基于信用，市场主体间要相互信任，基于信用的市场行为可以有效降低交易成本。所以一旦我们推行“容缺审批”，也就是在办理企业的行政审批时，如果需要10项证明材料，如果办了其中的8项，还有2项非常复杂难以证明，一下子拿不出时，可以写个“承诺书”，如果以后查出违反了承诺，可以进行处罚或吊销许可证。倘若都能用“容缺审批”加“信用承诺”的方法获得生产许可证、获得新办某一项行业入门资格证，那么也就不会出现各类令人啼笑皆非的“奇葩证明”了。

这些“奇葩证明”原来是没有的，但是近几年越来越多了，显然这就是“帕金森定律”的表现，即官员与官员之间互相制造工作任务。如果告诉大家是可以“容缺受理审批”的，可以使用信用承诺，“奇葩证明”就无用武之地了。所以用“容缺受理”加“信用承诺”来代替“十全证明”，这是“放管服”工作中非常重要的办法。

第四个方面，权力的“正面清单”与投资的“负面清单”。在过去计划经济时期，我们的政府属于包揽所有的家长式政府，但是家长式政府既有无限的权力，也有“无限的责任”。那么“简政放权”的关键就是要把权力关进笼子里面去，“正面清单”的意义就是对政府机构而言“法无授权不可为”：法律没有赋予的权力，政府机构不能自己给自己设立权限。其次，对市场主体而言，政府需要颁布一个“负面清单”，除了“负面清单”上不可为的内容以外，其他都可为。这对市场主体而言就是“法无限制皆可为”。在这样的市场环境下，市场内每一个市场主体在面对汪洋大海的市场经济的不确定性时，政府让它们看到“负面清单”的确定性，所以在汪洋大海的市场经济中，政府建立的“清单制”即是在“充满不确定性风险的海洋”中为市场主体铺设“确定性”的桥梁，让市场主体能够增强抵抗市场经济风浪能力。以上四个方面即是“简政放权”中非常重要的部分。

“集中办事大厅”让政府办事效率“聚变”——索托的实验与上海浦东的经验

目前全国正在普遍推行“集中办事大厅”，“集中办事大厅”可以让政府的办事效率产生“聚变”，“聚变”这个名词还是我们华为创造的，华为发现当许多的企业、供应商、开发商聚集在一个平台时，各种工作效率会产生“突变”式的收益，各个主体的创新能力和市场发展能力都会成倍的提高。

讲到“办事大厅”和“政府办事效率”的聚变，就需要介绍秘鲁的一位经济学家索托以及我国上海浦东的先进经验。索托是秘鲁著名的经济学家，是总部位于秘鲁利马市的自由与民主学会的主席，他不仅在秘鲁有深远的影响力，同时他还为全世界20多个国家和政府首脑制订所有权改革计划。作为一位经济学家，索托疑惑于为什么秘鲁、阿根廷、巴西这些历史悠久的南美洲国家，虽然在人类历史上创造了无比辉煌的文化，但是到了现代却陷入贫困，这显然与这些国家所拥有的富饶资源极不相称。秘鲁、智利和其他的中美洲的国家，都是自然矿产资源最丰富的国家，这些国家的海产品产量也是世界数一数二的，但却长期陷入了中等收入的陷阱。于是，索托开始思考这是不是与地方政府的办事效率有关系？他组织了几批学生进行了一项著名的实验。这个实验要求这些学生不到万不得已的时候不能用贿赂的手段，和一般的老百姓那样去申办一般类企业，通过比较这个过程中所需要的时间和流程来判断是否是政府审批程序冗杂阻碍了经济的发展。

他将学生分成若干个小组，分别派到秘鲁、菲律宾、埃及，以及市场内经济较繁荣的新加坡、美国和德国等国家，通过与市场经济比较落后的国家进行对比，他们发现在秘鲁当地办一家服装公司，本应简易审批的企业项目最终却需要289天的时间，而且过程中还不得已行贿多次，用去了1231美元（相当于当地的工人30个月的最低工资收入），最终才把这个企业的审批办下来。另一组学生则是在秘鲁申请在国有土地上建一橦住宅，结果用了6年零11个月，需要207道行政手续，与52个政府部门反复打交道。还有一批学生是在已经有私营公交车公司的前提下申请一条新的营运线路，却还是花了26个月的审批，才把新的线路审批下来。

另一批学生到了菲律宾，计划盖一幢住宅，审批过程中需要与53个机构打交道，办了168道手续，预计需历时13～25年，才能把一个住宅建设的项目审批下来。可以想象，如果住宅的屋主年纪稍微大一点，可能离世前都看不到自己的住宅审批结束。埃及同样是一个文明古国，派到这里的学生也是计划盖一橦住宅，这个过程需要与31个机构打交道，历经77道官僚程序，用时5～14年才能批复。相较于其他市场经济发达国家，如在新加坡、美国、英国和德国的学生反馈的结果是审批同一类项目的时间有的仅仅需要1天时间，有的需要3天时间，最长的也不超过20天，而且这个过程不需要通过行贿来换取特权。

从这个结果对比我们就能看出，这些发展中国家虽然资源丰富、历史悠久，但老百姓还是非常的贫穷，政府的办事效率低下显然需要负很大的责任。

索托的这个实验让我们明白了政府办事效率的重要性，在他的著作《资本的秘密》和《另一条道路》中都讲到了提高政府活力的重要性。正因为其在经济界的名望，索托不仅担任过秘鲁前总统的私人代表和首席顾问，还担任过秘鲁中央储备银行总裁。

那么我们的“集中办事大厅”为什么会起作用呢？为什么用一个集中的政府办事大厅就能破解“帕金森定律”中层层叠叠的政府机构碎片化的问题？这主要是因为办事大厅有4个作用。第一个，让审批者集中在一个物理空间，方便市场主体办事。市场主体能够在一个大厅里面与所有的政府机构同时打交道，不需要东跑西跑，也不要走冤枉路。第二个，让原来互相不见面的政府机构聚在一起，既能限制它们互相之间踢皮球，也能让市场主体通过各部门对比评判各个机构的办事效率，从而使它们无形中展开友谊竞赛。凡是办事大厅中任一个窗口办事效率低下，这个窗口的所属机构就得受到批评。第三个，政府多个机构在一个大厅中审批，机构与机构之间可以相互监督，有利于政府审批公开透明，有利于市场主体和监督部门的监管。第四个，因为各个政府机构距离都非常近，在为市场主体办事的时候，可以进行并列审查、并联审批。

一个“集中办事大厅”把这些分散在城市中各个角落的机构集中起来，随着办事机构间的公开透明和相互监督，以及每个月的考评，政府的办事效率显著提高。作为改革开放的排头兵，上海浦东新区的办事大厅率先实施“窗口无否决权”，即办事人员“说YES不请示，说NO要报告”，过去往往是对市场主体有各种各样的限制，但浦东新区是对政府办事人员进行限制，充分体现了“政府服务精神”。但是集中办事大厅需要多大的集中度和人员配比才能最高效地发挥行政作用呢？上海浦东新区给出了非常合理的答案。

浦东新区的GDP是1.3万亿，服务的企业超过了27万家，常住人口大于550万，根据现有规模，这个不到2万平方米，仅依靠240位工作人员的服务大厅就能有效支撑正常运转，企业的投资、许可证审批、土地建设、产权证明等审批程序复杂的项目都被集中安排到了这个服务大厅。

不仅如此，由于浦东还有7个开发片区，每个开发片区都建立了分支企业服务平台，这7个服务平台总共加起来才140位工作人员，也就是说每一个服务平台只需20个人，把一些需要高频审批的项目分散到各个开发片区，有效做到让市场主体少跑腿。即使有少数分支服务平台不能服务的部分项目，也可到总的企业服务大厅办理。总共380个工作人员，就能把一个经济体量达1.3万亿（相当于中下等国家收入水平），近30万个企业服务全部搞定，这显然是一个很高的标准。如此看来，政府工作效率的潜力是非常大的，还可以进一步地挖掘。

服务数十万的企业有企业服务大厅，服务550万的人口上海浦东新区同样设立了社区事务受理服务中心，66个社区事务受理服务中心，1308个“家门口服务站”，任何人在15分钟内就可以到达政府服务站，服务站受理内容包含了生老病死、婚丧嫁娶等老百姓生活日常事务。

浦东新区提出了“六字方针”，第一点是“就近”：让百姓在家门口接受政府服务，就近跑一次。第二点是“通办”：191项服务事项，实现全市通办。比方说今天你要领一个港澳通行证，那么你到任何一个点都可以办。第三点是“周到”：上海提出“店小二精神”，就是要求政府主动想着帮百姓和企业将事情办成、办好，全心全意地为市民服务，为投资商服务。

虽然这些“家门口服务站”一点都不起眼，甚至很多超市都比我们服务站看上去要威武大气得多，但是这些服务站很亲切，老百姓的座位与工作人员是平起平坐，窗口高度也非常合理。

浦东新区的“办事大厅”经验给了我们一定的启示，通过集中式的企业服务大厅和网络型的社区服务站相结合的模式，为企业和老百姓等市场主体提供了“就近”、“通办”且“周到”的政务服务，而且这种模式下所需要的人力成本也非常高效节约。

也正是由于这些“集中”与“分散”结合的服务中心，使过去冗长的政务流程实现了7个转变，从而有效地优化了营商环境。

第一个转变，原来由各个部门“各自为政”的，转向“统一框架、统一平台、统一标准”。因为我们每一个部门原来都有自己的办事流程和规章制度，但是如果将整个办事过程建立在一个政府统一的框架中，在统一的平台上处理，建立统一的服务标准，就能有效避免各部门之间相互制造任务，消除扯皮弊端。

第二个转变，由“多头审批”转向“并联审查”。上文提到索托的实验，实验结果显示在一些国家，需要花好几年，走无数的程序才能审批下来一件事。这主要就是因为各个政府部门之间互相制造任务，经常发生类似“上个部门的审批没有完成，下个部门就不审批，这个部门审批了以后又需要前面那个部门再进行审批”的情况，这种需要“多头审批”的流程常常使得老百姓无所适从。如果提高效率，就需要改变办事方式，由“多头审批”转向“并联审批”，老百姓找到任何一个部门，相关的其他部门的审批程序可以并在一起进行。

第三个转变，“代办服务”转向“全科受理”。代办服务是过去没有办法的办法，例如老百姓到医院里去，也不清楚具体看哪一科怎么办？这时候就会有一个引导员，付点小费就能把你引导到你需要去的科室，这个就是“代办服务”。某种意义上，这种“代办服务”实际上也属于各个部门互相扯皮的结果。而“全科受理”则大为不同，例如你到医院来看病，你知道自己不舒服，但是不了解自己要挂哪一科室，这时候会有一个全科医生先帮你诊断一下，全科医生无法彻底诊断的再由他根据具体病情将你这个病例转送到专科医生那里进行进一步的诊断。这种模式下，可以提高专科医生的诊断效率，也能为老百姓提供周到的服务。

第四个转变，由“单个部门评估”转向“区域联评”“标准地审查制度”。例如企业要投资项目，需要环评报告、能源评估报告，以及需要勘察地下有没有文物？有没有不能动的珍稀动植物？这些评价报告都需要各部门一趟一趟去调研。但是如果政府对所有的这些东西事先进行了评估，投资能源要少于多少，环境影响因子要低于多少，事先通过区域联评制定相应标准，这样就把单个部门的评估完全取消了。

第五个转变，由“部门独立竣工验收”转向“竣工联合验收”。过去对于工程项目的竣工验收，往往是各相关部门依次进行验收，而最后验收的部门一般话语权最大，这种次序也让投资者无所适从。而“联合验收”则是规定好时间，各部门一起联合验收，大大缩短验收时间，提高办事效率。

第六个转变，由“无序中介”转向“中介服务联合体”“中介市场”。过去的“无序中介”因为能办成很多政府办不了的事情，而且其中有许多是技术性的服务，例如勘测设计等，但是这些中介公司原来是无序的，而且其中很多中介公司与服务商和政府机构都绑架在一起，这种就被称为“无序中介”，需要转向“中介服务联合体”，为市场提供价格透明、程序透明的服务，使各部门效率相互之间PK。

第七个转变，由“见面办理”转向“网上办理”。借助现代的信息技术，通过网络就可以实现不见面办理，大大提高了办事效率，尤其是在新冠疫情期间，降低了交叉感染的风险，又不影响政务工作。

以上七个转变已经在全国各地不同程度地推行，例如上海、浙江的多个城市，已经基本上完成了这七个转变，所以这两个地方的投资效率，市场主体的满意度、获得感都有成倍地提高。在这次新冠疫情中也可以看到这些地方的经济活力尽管受到了影响，但是这些地方的市场主体，因为有良好的营商环境，经济活力恢复得很快，经济发展也非常强劲，甚至外贸出口等都实现了较大幅度的增长。

如何让“放管服”搭上数字化的快车？——凯文·凯利“三代平台”的意义

大家都知道我们正在走向“数字化时代”，各类超级传感器、超级储存器，超大范围的连接、超快的运算正在引导着我们前进，但是政府的“放管服”要搭上“数字化快车”，是有一定的内在规律的。

提到其内在规律，就需要介绍美国的一个科学家——凯文·凯利，他写了好几本书，其中有一本最出名的书《失控》被誉为互联网的“圣经”，这本书是1995年写的，该著作一经出版，就受到广泛推崇。继《失控》以后他又出版了《科技想要什么》和《必然》等科技著作。在这些著作中，凯文·凯利很早就预言到了大众智慧、云计算、物联网、虚拟现实、敏捷开发、协作、双赢、共生、共同进化、网络社区、网络经济等技术。在《必然》这本书中，他讲到未来的互联网世界造就三代平台。

第一代平台具有拓展单个企业的力量，类似于给大象、老虎插上翅膀，例如微软的操作系统OS。

第二代平台是使参与合作的企业得到共赢，而不是自己独赢，例如苹果的iTunes，使参与其中的音乐人在这个平台上都能获得自己的收益。

第三代平台则是开放共享的复杂生态系统，这个生态系统能把政府、企业、市民、科技工作者都纳入一个平台上。平台内部提供更高的透明度、更多的免费项目，平台上所有的东西都是开源共享的，相当于大家都把自己的好东西拿出来开源使用，同时又能共同对开源的内容进行改进，使其更快的迭代升级最终产生更紧密的合作，因此这就造就了一个零边际（成本）高效益的平台。在第三代平台上，任何一个主体包括政府、企业和市民主体，包括创造者、开发者等都可以在里边获得自己的收益，是一个真正共享的平台。

第一，“放管服”如果要搭上快车，也需要借助于第三代平台，即利用平台上面透明公开的资料，使更多的事情可以通过网络办理

在过去一年的防疫战中，也证明了“不见面办理”的便捷性，并且可以做到“24小时不打烊服务”。有三个方面表现最杰出，第一个是“健康码”，通过一个二维码就能知道你有没有在中高风险地区待过。第二个是“网络支付”和“便捷物流”，市民只需在手机上动动手指，马上就有人给你送上门，然后通过电子平台支付，即使是疫情期间也能享受到各种各样的必需品供应。第三个就是政府的“不见面办理”，将关乎民生的所有事项，从生老病死到婚丧嫁娶，都能够在网上办理。像上海、浙江等发达地区已经能够做到90%以上都在网上办理，而且为了创造“网上不见面办理”，电子印章也可以通行。在我们的政府工作中，其实很大一部分都可以通过网络办理来取代“见面窗口办理”。当一件事情能够实现“不见面办理”时，才是真正使政府和民众实现共赢，“不见面”也就没有病毒感染的可能。这也是我们中国能够把防疫战打得如此的漂亮的原因之一。

第二，互联网为“放管服”提供了“一门通办”的便利

原来第一代的集中办事大厅中有工商局的窗口、公安局的窗口，还有其他各部门的，不同的服务对象要办理不同的业务就需要前往不同的窗口，递交不同的材料，但是现在有了“一门通办”就不一样了，只需要去一个窗口，就可以递送任何材料，然后办事人员会把你的材料再通过网络分送到各相关部门进行处理。实现了“数据多跑路，百姓不用跑”的便利，老百姓只需要找一个窗口的办事人员就可以办所有的事情，同时借助政务服务平台的屏幕，可以在网上操作办理90%的事项，审批不用见面，实现“一网通办”。而这主要是因为各部门的数据实现了打通，将各方数据连在一起了，所有这些需要办理的事项都可以借助互联网来进行。

“帕金森定律”的第四条——“机构碎片化”，现在可以将它整合为一个整体，而这个事情其实是有难度的，因为我们各个部门都得依据不同的法律和规章制度，以及不同的办事流程，现在把这些归属于各个部门的数据打通是比较困难的。在“放管服”调研过程中，我们发现各个部门出现了大量的数据壁垒、数据孤岛和数据烟囱，即数据只能实现上下延伸，而不能跨部门共享，这其中一部分原因是技术上的系统代码不同，另外一部分原因则是因为现在的法律法规不允许。 因此这种环境下，就无法用“一张网”实现“数据多跑路，百姓不用跑”。

但是在“放管服”改革的大潮之下，地方政府为我们提供了鲜活的例子。南方某市的市委书记告诉过我他亲身经历的一个事情。这个城市刚刚成立了一个叫“城市管理局”的部门，该部门将26个分散在各个部门的街道市容微观管理职能纳入局管理范围。这个局长当时向市委书记提出个要求，希望城市管理局在整个城市建立一套摄像头的监测系统，这样的话可以有效提高工作效率，工作人员在总控室就能通过摄像头观察到整个城市的动态。市委书记问他需要投资多少？这个局长回答说：“不多，需要投资20个亿”。20个亿可是个大数字，市委书记想起一年前公安系统也装了这样一套摄像头监测系统，也是花了20多个亿，而且已经都装好了为什么不能共用？城市管理局的局长回答说：“这属于数字壁垒，公安部门有规定，公安系统的摄像头所传输出来的信息，其他部门不能享用”。书记后来对他说，这个问题我来解决，当天晚上开了个常委会，常委会事先了解公安系统那套系统是由分管的张姓副局长负责的，于是常委会决定把公安的这位张姓副局长调到城管局担任副局长。这么一个人事调动后，数据就自动接通了，20亿元的钱就省下来了。要想实现“一门通办”“数据多跑路，百姓不用跑”，关键在于打通信息孤岛、数据壁垒，重组政府办事流程，抵抗碎片化。

第三，大数据可以提供精准的服务

因为大数据跟小数据的区别在于它能够进行推算，从而随时知道企业和百姓的需求。比如可以为年纪大的老人推送一些保健知识、提醒天气冷暖、预防流行病等，也可以通过大数据及时给企业推送一些外贸服务信息、中央新政策、新信贷法律守则等。所以简单的预测加上精准的推送服务，就使大数据服务非常的人性化。因此数据的收集、分析、推送等，都是依靠大数据技术做支撑，然后借助超级运算进行主动且精准的服务。

第四，数据服务打破行政边界——跨省通办

过去只能在户籍所在地办理的事项到其他地方就无法办理了，但是现在电子印章全国一盘棋，国务院为此也专门颁发了文件，所有的电子印章全国能够通用。同时更重要的是我国目前有3亿多人“异地谋生”，仅北漂都有500多万人了，另外加上沪漂、深漂等总共超过3亿人。这3亿多人的户口不在北京、不在上海都在异地，而且其中很大一部分属于年纪大的，都是因为要帮助年轻人带孩子所以才常住到北京、上海，进入大城市，这些人的养老医疗怎么办？医疗、养老保险如何计算？公积金如何计算？这些都是比较麻烦的事情。例如，老人生了一场小病，为了报销一笔医疗费用，还得坐火车回到老家去报销，非常不便利。所以国务院在去年就推行要建立异地结算系统。现在已经有不少部门开始实现医疗、养老、劳保异地结算，最早的是长三角城市实现了跨省通办。目前国家也在总结这些地方的先进经验，正在全国范围内逐项开展，争取早日实现“跨省通办”，让那些外地谋生的老百姓也能够享受到同户籍地一样的生活服务。

数据服务可以为我们做到跨省、跨地域的政务通办，将过去的行政壁垒打通，并且在中国所具有的巨大消费市场潜力下，可以进一步地释放出更多的市场活力，真正是由内循环带动国际大循环。

政府监管的边界如何划定？——植草益的论述

“放管服”三个字，难度就在“管”上，管什么？管理的边界怎么划定？如果把管理的边界搞清楚了，政府的“放”也就可以进行得更加彻底，政府的“服务”也可以更加全心全意。在市场经济的大环境下，“管的边界怎么去找”是政府需要着重考量的点。这就需要提到一个日本的经济学家——植草益，这个名字国内知道的可能不多，但是在产业经济学、管制经济学界，植草益是一位大家，是一位开拓者。植草益是日本东京大学的教授，曾担任过日本的经济政策学会会长，专注于微观规制经济学研究，即探讨什么条件下政府应该插手去管理、去监管，什么条件下不应该监管？他专门写了这本书《微观规制经济学》。市场经济模式本身虽有明显的长处，却也存在着内在的缺陷。第一个就是公正分配，市场机制下是做不到的，市场机制会加剧贫富差距，造成“穷者愈穷，富者愈富”。所以需要税务部门进行公正分配，建立合理的税务体系。第二个是市场经济无法自动进行经济的稳定，即涨的时候助涨、跌的时候助跌，所以市场规律天然是起伏的，如何维持稳定就需要政府干预进行宏观的调节。第三个是非价值商品，如“黄赌毒”具有商品属性，但属于非价值商品，它并没有创造正常的价值，因此政府必须进行管制。第四个是公共性的物品，比如说城市街道、公园、干净的空气、良好的治安等。这类公共品由于本身并不具有盈利性质，靠“逐利”的市场机制是没人愿意投资的，只能是政府来投资，所以经济学家反复提出：我们的政府，特别是城市的政府，需要为城市提供足够的、优质的公共品，这才是政府的本质。第五个是外部经济，一种是正外部经济，一种是负外部经济。正外部经济指的是，例如，你刚刚买下来的住宅周边有一个名牌中学在这里办分校，那么你的住宅的价值就上升了，这种产生的额外经济效益就是正外部经济。而如果在你的住宅周边，政府批准建立一个垃圾场，那么你的房子就可能会被拉低价值，这就是负外部经济。外部经济靠单纯的市场机制是解决不了的，必须要通过政府的监管来减少负外部性。第六个是“自然垄断和寡头垄断”，自然垄断指的是，例如，四环内的房子昂贵是因为它是自然的空间垄断。为什么自来水、电网、燃气等没有集体提供？因为这也存在自然垄断，只有一家是最合算的，自然垄断具有天然的经济性。而寡头垄断则是一个企业如果做大了，或者发明了一种新技术，它就会产生新的垄断，这种垄断如果不加以适当的管制，就可能会损害创新者、消费者的利益。这两种垄断必须要通过政府的管制来进行。第七个是“信息不对称”，例如，有女孩子到韩国美容，政府需要确定医生有没有政府许可的医生执照。但是去韩国美容的人太多了，有一个女孩子美容失败毁容了，结果一查这个手术医生没有医生执照，只有兽医执照，给消费者带来了极大的损伤。像这类存在严重信息不对称的行业，就需要政府颁布法律进行准入门槛的限制，会计师、建筑师、规划师、医师都是由于信息不对称需要设立门槛。第八个是风险,“黑天鹅式”风险“灰犀牛式”风险等市场机制都是解决不了的，很多都是市场机制内生的风险，需要通过政府想办法去解决。因此，政府需要把一般性的管理审批，该下发的下发，该取消的取消，把精力放在风险抵御、公正分配、经济稳定性上，因为这些都是市场机制解决不了的，如此才称得上是一个好的政府、聪明的政府、老百姓欢迎的政府。

植草益作为一个日本经济学家，在这方面深有研究，在规制经济学领域独树一帜。日本同样是一个历史悠久的东亚国家，根据传统东亚文明来看，政府一般是包揽一切的，但是他提倡政府应该在一些方面做简化，该放的放、该管的管，所以他的这些研究对日本的经济发展起到了很大的作用。我国的“放管服”改革也可以从植草益的研究中获得启示。

第一点，“放管服”中政府的监管一定要实现三大目标和一个转变

第一个目标就是通过“放管服”进行合理的管理，设立合理的管制边界，将环境污染、黄赌毒、假冒伪劣等负外部性活动进行限制，保障人类社会的可持续发展。第二个目标，激励见义勇为、助人为乐等正外部性活动，对于这类正外部性活动政府应该给予激励，促进社会的全面进步。第三个目标是要保障信息劣势方的权益，维护社会公平。例如，近期习近平总书记批示解决信息鸿沟的问题。目前的信息技术都是在手机上操作，老年人不熟悉这些操作，无法买票购物，打不开健康码，网上支付成难题，甚至有些地方提出无现金社会，无现金社会对老年人怎么行呢？必须要有现金与这个无线社会进行并联运行，才能保障信息劣势方的权益，维护社会公平。从事前的审批转为事中事后的监管，这也是政府“放管服”中的第一个巨大转变。

第二点，以“双随机、一公开”对企业主体负外部性进行监管

如何对市场主体实行日常的检查，国务院之前就提出要以“双随机、一公开”的模式对市场主体负外部性进行监管。“双随机”指的是随机抽取检查对象。例如，在浦东新区27万个企业中，将它们分门别类，将负外部性强的企业归成一类，保证每年能够使每个企业受到至少一次有的甚至一个季度都要抽查一次的检查。另外一个“随机”指的是随机派人去检查，防止监管人员与企业主体事先联络好。由这两个“随机”，就能有效阻断潜在的各种各样的社会关系，保证客观公正地监管。“一公开”则是指整个执法过程中，每分钟、每秒钟、每一个行动都有记录，且都是公开的。但是在执法过程中，对那些轻微、不故意违法现象怎么办呢？上海有一个34项企业轻微违法行为免罚清单，被老百姓称为“有温度的执法”，不是说产生了一个小问题就重重处罚，那么就不合理了，所以这些各种各样的制度使这个管理可以走向正规化。前面规定的是管理清单，后面规定的是管理过程，管理过程是“双随机、一公开”，而且能够执行轻重缓急的分别处理。

第三点，强化对监管者的监管

尽管政府工作人员是代表政府依法对市场主体进行监管，但是仍然会有比较大的自由裁量权，对于“自由裁量权”也不可能一刀切，因此我们还需要进行“有温度的执法”。除了采用“双随机、一公开”的制度进行制约，对监管者的监管也是非常重要的。例如，让市场主体每年有一次评价政府监管者的机会，在每一个区里边邀请老百姓、市场主体对税务员、工商行政人员、食品监督员进行评价，并将最终的评价结果公开，根据这个结果再进行惩戒或激励。除此以外，还需要让监管者进行自我约束，例如，你在一个地方待的时间长了，在这个区域工作满三年后必须调到另外一个区域，这样可以避免地方监管者建立除工作关系以外的社会网络，促进监管系统的清正廉洁。最后，还需要让老百姓人人、处处都可以对监管者实行监管。任何监管者进入企业执法，就必须要出示检查证、执法证和派单证，要“三证齐全”。如果监管人员拒绝出示证件，企业主体可以拒绝他的检查，所以现在公安部门在执法时要求执法记录仪必须打开，使所有的行动、语言都记录在案，如果不打开则视为自己违法。

只有监管者能受到各方面的监管，市场主体才能有更充分的自由，反过来如果监管者有充分的自由，那么市场主体就没有自由。监管者不能是“官老爷”，而应该是一个为市场主体全心全意服务的“好保姆”。

第四点，要以市场主体（民众）为中心，而不是以政府为中心，展开“放管服”

要从以政府为中心，转向以市场主体为中心。上表是以“政府为中心”和以“市场主体（民众）为中心”的区别。首先是主体的区别，如果是以政府为中心的，肯定是控制服从、恩赐式服务，而以市场主体为中心则是平等协作式服务。

在评价标准方面，如果是以政府为中心的，则是以效率优先为主，有多少钱办多少事，时间上损失多少？资本上损失多少？劳动力损失多少？都是以资源使用效率为主。但是以市场主体、以人民为中心，则是以有效性为优先，这个有效性实际上是比较模糊的，但是中央用“人民群众获得感、满意度”来衡量，人民群众的获得感增加，满意度提高，老百姓得到了应有的服务则满足了有效性。因此这是二者评价标准的区别。

在操作流程方面，以政府为中心的操作流程是以政府为主导的公共管理过程，吸收民众参与和反馈等环节。但是在吸收反馈过程中可以选择公开一部分又不公开另一部分。所以我们政府的网站只有极少数的，如上海市政府的网站“有问有答”，老百姓在上面留言后，在一定的时间内就会获得很专业的回复。而很多的地方政府网站都只是信息发布，缺少民众参与感。相较于以人民为中心的方式，其操作流程是共同设计、有问有答，老百姓随时可以提出意见。

在公共价值方面，以政府为中心的方式是政府创造公共价值，而且还是政府自己评估价值。而以人民为中心的方式，则是民众在公共价值的使用过程中创造并界定公共价值，好不好由老百姓说了算，并由老百姓参与创造、评价和享受。

对于“放管服”工作，李克强总理经常提到“放管服是刀刃向内的改革”，要使政府以自我为中心转向以人民为中心。

深化“放管服”改革助推科技创新——麻省理工20号楼的启示

对于整个经济体提升，科技显然是第一生产力，而针对第一生产力，“放管服”改革可以如何助推科技创新？这里需要提到美国麻省理工学院的20号楼，这座楼建于1943年，原本是计划在二战结束后就拆除的“临时建筑”，正因为是临时建筑，校方任由科技人员在其中自由作业，任何人都可以随意打洞、布线、开窗、改装等。因为其极高的自由度，成为了科创人员实验研究的天堂，直到半个世纪后才拆除重建。

当时军方急需要在麻省理工学院里边盖一个楼，召集科学家来研发军用雷达。为尽快进入实验研究，就直接请了麻省理工学院的一个教授进行设计，教授花了半天就把它设计出来了，也因为时间短也就顾不上外形简陋了。这栋楼里接受的最大的一个科技项目研发经费达20亿美金，而在整个项目中土木工程改造费和管道改造费只占了80万美金，其它费用全部都用于科研。正是因为这个楼对于创新来说太自由了，有一任麻省理工学院院长本身也是科技迷，把自己的办公室也搬到了这个楼里面。当初计划是10年到期拆除，结果20年过去了也不想拆，30年过去了还是不想拆，一直到这个楼摇摇欲坠了才不得不拆除。最后统计，这栋楼里边走出了9个诺贝尔奖获得者，150多名美国科学院的院士，5000多项重大的科创成果，最巅峰时期集中了全美国1/5的顶级物理学家。从这个案例可以得知，越给予科创人员自由，就越能够得到丰厚的科研成果回报。反之，给科创人员设立很多规定则会使科创活动窒息。科创学里还有一句话，即“创新永远都发生在混乱的边缘”，只要给予自由，创新就会涌现，这个就是麻省理工学院20号楼的秘密。而反观我们的创业场所、孵化器和加速器，都是认为管得越具体越细致，科学计划越周到越好，但这其实是与科创规律相违背的。

第一点，对于“放管服”对科技创新的助推，我们可以先设立科创特区

因为我们不可能在全国所有的地方都建立这种“麻省理工学院20号楼”，但是我们可以选取局部地区设立，在某些地方先行先试。整个“放管服”工作其实也是从自由贸易区起步的，在积累了自由贸易区的先进经验后再正式推广到全国去。给科研人员“减负松绑”，创造麻省理工学院20号楼这样的自由度，也可以从某些科技特区做起。

习近平总书记在2020年下半年强调说：“要建立以信任为前提的顶尖科学家负责制，给他们充分的人财物自主权和技术路线决定权”。在2016年5月30号的两院院士大会上，习近平总书记就已经强调：“不能让繁文缛节把科学家的手脚捆死了，不能让无穷的报表和审批把科学家的精力耽误了！”“不要以出成果的名义干涉科学家的研究，不要用死板的制度约束科学家的研究活动。”必须要以信任为前提，不论是对任何一个市场主体，还是科创人员，都可以实行“承诺制”和“容缺审批”，市场主体要为自己的信用负责，科学家更是如此。

科技的创新和研究往往存在着巨大的“不确定性”，具有巨大的风险。但是我们管理科研项目的时候，又要求科创人员进行事无巨细的方案设计、预算的框定，每一分钱都要事先计划好花在什么地方，这显然违反了科学研究的不确定性。要让科学家把精力都放在科创上，而不是去应付各种各样不合理的限制上，可以划出几个科创特区，先行先试。

要加快优化科创的营商环境。李克强总理最近也提出：“‘放管服’是不花钱的科创”。因为只要把科创人员的自由度和积极性提高，就会有更多的科创成果涌现出来。另外，对于科创机构的设立也设置了条件，应该放开批准，让科学家自己承诺，以科学家的信用做担保，如果过了几年发现这个科研机构没有进行任何科创，可以直接取消。这种机制也符合“从事前审批转向事中事后监管”的管理办法。

要推行“综合用地”负面清单制，为科创企业提供最大科研的自由度。目前的规定是审批给你的用地都已规划好用途，比如这块地只能搞物理学科创、另一块地只能搞化学科创，其他一个是搞信息技术科创，而且还可能在信息技术科创中规定到这部分只能是互联网，那部分只能是人工智能，可实际上这是不可能的。新的创新都是在多学科融合中间产生的，谁也无法事前估算得如此具体。

什么是综合用地？例如，要将科创用地转让给企业，政府可以规定企业不能在这里搞房地产，或者科学家的公寓房只能占到用地的15%之内，且规定好这块土地中不能开饭馆，不能搞机器隆隆的工厂，不能搞污染环境的产业，建立一个相关的“负面清单”。这个“负面清单”就把对科学家本人以及周边环境的负外部性进行限制，将国家禁止的“黄赌毒”等列入“负面清单”，对“负面清单”外的都不进行限制。为科创企业和科学家提供最大的科创自由度，需要综合用地“负面清单”管理，提供“法无禁止皆可行”的便利。

要对科研成果进行“包容审慎”的监管。因为许多的科创成果，包括“苹果”的模式都是没有先例的。举个例子——“华为”，华为的模式是所有的企业模式中都没有过的，既不是合伙制，也不是股份制，属于一个独创的模式，但是这个模式的确管用。如果一定要把它强行归属到一个标准的模式中去，华为可能就成为不了现在的华为。所以科创成果的组织方式都应该用结果导向来进行监管，并且在实施结果导向监管的同时采取“包容审慎”的监管制度。我们要树立新的模式，不能沿用老思路让科学家来服从既有规则，这样的话只会压制科学家创新的灵感和聪明的才智。

第二点，明确科研人员职务发明的成果分成比例，强化激励机制

即对正向作用的外部性我们一定要激励，就像社会需要鼓励见义勇为一样。近期“放管服”专家组到西南交大调研，西南交大地处四川，并不属于沿海经济发达地区，但这所学校历史悠久，原来属于铁道部直管的铁道学院，而现在西南交大已经成为科创的“小岗村”。因为在三年前西南交大就提出了《西南交大科创九条》，“科创九条”中实现了三个转变。第一个转变是把职务科技的发明成果从过去的“纯粹国有”转变成“国家与个人混合所有”。西南交大规定成果分成学校只占三成，职务发明者和团队占七成。不管你发明了什么，你职务发明的成果就是“三七开”，即使是上市了也是“三七开”；第二个转变是把过去科研成果先转化后确权，变成先确权再转化。原来科创成果出来后，教授们都要找财务部门、科研部门等给发明人定个比例，往往要实施各种手段请求“高抬贵手”给团队和发明人的分成更多一点。但是现在实行先确权再转化，也规定了“三七开”的比例，就不需要再去找领导求情；第三个是将过去成果转化后科研人员的“被奖励权”变成转化前的“期权激励”。往往科创成果出来后，一旦转化成生产力，即使有70%的享受权，也可能远远比不上期权激励，毕竟期权的激励是无穷的，也就是这个千里马前面永远有个很大的胡萝卜，激励着你向前奔跑，所以“期权激励”就是一个巨大的动力。目前，四川省委省政府也把这个例子正式通过省委省政府的文件推广到全省。西南交大颁发了这个文件后，科创的成果实现了成倍地涌现，科研人员的数量还是这么多，但是人的积极性调动起来了，成果就比过去丰富得多了。

第三点，增设科创孵化器、加速器和自然博物馆（免费开放的大学）

在1910年的时候，美国2000到2500人口以上的小城市都有公立图书馆。2020年有个统计，美国博物馆的数量是中国的5倍，如果按人均换算，美国是中国的20倍。而且我国的博物馆中很少有自然科技博物馆，而国外自然科技博物馆却占了很大的比例。许多科学家如现在在谷歌、Facebook、亚马逊等的科学家，也包括我们经常提到的科技狂人马斯克，他从小就经常到博物馆中学习，查找博物馆中的资料，看博物馆中的展品。这些科学家的自传里面都讲到，博物馆、图书馆是免费开放的大学，是科创灵感的来源，甚至可以穿越时空。

孵化器、加速器是最好的科研场所，因为科研活动存在着巨大的不确定性，针对这些巨大不确定性，最好的解决办法就是政府或者国有企业提供一个像麻省理工学院20号楼那样的自由创新的场所。科学家在里面进行科创，即使创业失败了，这个楼也不会消失，这块土地也不会贬值，永远在那里。但如果科创成果成功了，就能增添一份光彩，出资人可以获得一份股份。

那么加速器是什么？有许多科学仪器是非常昂贵的，几百万元一台，一般的创业者用不起，所以我们就提供一个场所吸引仪器的设备商到这里集中供应，把仪器设备公开开放，让这些科创人员使用，按时间收费。这样就可以大大地促进这些科学仪器的公共化，使科研成果可以加速推行。正因为我国土地是公有的，所以我们可以用一些“零地价供地”来补贴创新、补贴科研，将科研活动的一部分风险用土地的公有制把它化解掉，这也是我们社会制度的优越性之一，而且这些土地空间都不会随着科创的失败而消失，它永远存在。在国外私有土地上要引进一个好的项目，需要通过美金、欧元来补贴，一旦创业失败就没了。

我们通过土地、空间孵化器、加速器等来补贴，这是社会主义优越性的一大体现，所以应该用这种方法来助推科技创新。

第四点，加快科创活动全球化

因为科创活动、科学知识是人类发展最大的公共品，也是最大的社会进步助推器。这种助推器需要全球的超循环，所谓超循环就是每一个环节都能自动地加速，组成一个超级的流动，让全人类共享科技成果，这也是我们人类命运共同体的一个重要标志。比如2020年1月11号，我国的科学家率先在武汉把新冠病毒的基因进行了图谱全解码，并且在第一时间即1月11号就通过互联网向全世界公布，交给联合国的有关组织和世界各地的科研机构分享。全世界的科学家都接到了这一份中国科学家提供的新冠病毒的基因图谱，就立即开始了疫苗的研发。从这个例子看出来，科研越开放、越进行超级大循环，越会对全人类文明进步起到巨大的作用，所以科创成果、科学知识就必须进行超级大循环。

要对标国际一流科创城市，优化营商环境。每个城市都要对标国际一流的科创城市。通过对标实现超越，找出自身短板，改进自己，不停地进步，从而优化自己的科创营商环境，这样可以吸引更多科学家到中国各个城市来创新创业。同样一个科学家、科创人员，如果在英国他的年薪是多少，到了中国是多少？我们一般都比他们当地高出一倍。这一倍就是因为我们的科创环境不如他们，所以必须要补偿，市场机制是很无情的。什么时候我们的科创营商环境做得很好了，他们到中国来要求的年薪比他们原来国家还低，这时候我们就成功了。当然这是个相当遥远的未来，但是这个方向是明确的。

多种形式开展国际科创合作。因为科创活动是需要建立在一个非常复杂的、开放的、共享的新一代平台上的。我们可以有共同的收益，可以更加紧密，更少一点互相的猜测、少一点互相的扯皮，把政府科技人员、配套企业、需求方都能够紧密联合在平台上，相互之间进行聚合。这个“聚合”就会创造出新的爆炸性的动力，这个就需要国际合作才能够做到。

要扶持和新办有影响力的国际科创论坛和学术刊物。这次抗疫战我们新的这种学术平台发挥了巨大的作用，我国科学家发表了几千份新冠病毒的研究成果，放在了国际各个科技信息平台上，而且许多研究成果是走在前列的。因为现在是个网络平台，只要放上去马上就能展示出来，这对全世界共同应对前所未有的病毒挑战起到了巨大的帮助作用。如果我们这些论坛学术刊物都能够通过新的科技手段，并以开放包容的态度来给予支持，那么我们就可以使科研成果、科创的营商环境不断的进步。

通过这些活动，为我们的科学家们、科研工作者们，提供最优良、最宽松的科创环境，使其迸发出巨大的创造力。那么我国的进步、民族的振兴、人类命运共同体的实现都可以得到加速，我们也会迎来一个更好的地球，更好的未来，更好的新中国时代。

（作者系国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组专家组副组长，国务院参事，住房和城乡建设部原副部长）