1.我国小城镇发展变化

据统计，2019年我国建制镇共计21013个，比1978年增加了19811个。建国以来，我国小城镇经历了不同的发展阶段。

1949—1978年，小城镇处于缓慢波动发展和停滞阶段。1954年我国建制镇有5400个，城镇人口13073万，占总人口比重的19.7%；到1979年建制镇比1954年减少了大半。

1979—1983年，小城镇处于调整结构和恢复发展阶段。改革开放后，我国农业农村经济突破“以粮为纲”的单一结构，乡镇企业发展较快，1983年其生产总值是1978年的2倍左右。同时，根据积极发展小城镇的方针，一是，将县城和建制镇等小城镇的基础设施建设好，促进其发展；二是，对一些乡镇企业发展好、经济实力比较强的乡镇，增设为小城镇；三是，一些条件好、发展快的村镇也可以升级为小城镇。这一阶段伴随产业结构与劳动力结构的调整，建制镇数量增长到2968个，呈现恢复发展态势。

1984—2002年，小城镇进入大规模发展阶段，这一阶段全国各省市增设了较多的建制镇。到2002年底，我国建制镇达到20601个。同时，促进小城镇发展的配套体制机制也得到完善。1995年，国务院体委办会同11个部委发布了《关于印发〈小城镇综合改革试点指导意见〉的通知》（体改农〔1995〕49号），围绕政府机构、管理职能、公共财政、基础设施投融资、城镇发展规划、户籍制度和城镇建设用地管理等多个方面进行了制度创新。“十五”规划中进一步明确了“有重点地发展小城镇”的方针，发展小城镇成为我国推进城镇化的重要途径，且不再走均衡发展模式。

2003—2020年，小城镇发展处于协调优化阶段。因缺乏科学合理的规划引导，在经历了上一阶段的快速发展后，小城镇布局不合理等问题在区域层面开始显现，小城镇内部逐渐面临配套设施建设不足或过度、产业选择不当、环境污染等一系列挑战。2000年至2009年，我国建制镇建成区的户籍人口仅增长了0.15亿人。2002年至2008年，建制镇数量甚至有一定减少。部分临近中心城市的小城镇甚至通过行政建制调整，直接成为了市辖区的一部分。之后，小城镇发展开始注重功能提升，形成更多元的发展路径，并伴随着第三产业逐渐兴起。与2012年相比，2015年我国小城镇第三产业从业人员增长率为4.66%，而第二产业从业人员增长率仅为1.51%（见图1）。

图1 2000—2019年我国建制镇数量与城镇化率变化图

资料来源：作者根据参考文献[1-2]及国家统计局数据绘制。

注：此图中建制镇数量来源于国家统计局官网公布的公开数据，但1980年、1982年的相关数据缺失；其中，1980年建制镇数量其他信息来源亦未查得，故未引出；1982年的建制镇数量，根据参考文献[2]中《1978年后中国小城镇数量与规模变化研究》一文整理的相关数据进行补充。

2020年以后，我国小城镇发展迎来转型提质阶段。在新发展格局下，小城镇亟须转型提质发展。党的十九届五中全会提出，“要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。城乡区域经济循环作为国内大循环的重要方面，新发展格局将推动城乡要素平等交换、双向流动 ，小城镇衔接城乡的关键作用不断凸显。在加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略的进程中 ，应坚持大中小城市和小城镇协调发展，深入推进城乡融合发展。指导小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合，促进其与服务“三农”相结合、与乡村振兴相联动，聚焦特色产业发展，走出一条具有特色的、高质量的可持续发展道路。

2.小城镇发展特征与困境

第一，我国小城镇具有数量多、规模小的特征。根据1996年全国第一次小城镇抽样调查数据，县城关镇人口5万~10万人的占31.9%，3万~5万人的占30.6%。非城关镇人口1万人以下的占65.76%，1~3万人的占28.79%，5万人以上的仅占6%。根据《中国县域统计年鉴2018（乡镇卷）》的相关统计数据，截至2017年，我国常住人口规模不足5万人的镇数量仍占镇总数量的70%以上，超过一半的镇常住人口规模不足3万人。

第二，小城镇带动农村城镇化的动力有待增强。1990年至2018年，我国城镇化水平由26.41%上升到59.58%，全国城镇总人口规模增长了约5.29亿人。同时期内，我国城市数量增长了200多个，建制镇数量增长了9000多个，但大多数建制镇的人口规模增长幅度不大，28年间建制镇建成区平均户籍人口规模仅由6039.1人增长为8797.8人，建制镇建成区人口规模增长约1亿人（见图2）。

图2 1990—2018年我国建制镇建成区户籍人口与平均人口规模变化图

第三，小城镇空间分布差异大。小城镇分布整体呈现“西北疏、东南密”的分布格局，其中高度密集分布于四川盆地（成都平原）、华北平原、长江中下游平原和珠三角地区（见图3）。

图3 2017年我国小城镇空间分布核密度图

第四，小城镇空间格局与城镇化战略格局吻合。从小城镇的人口和企业密集度来看，小城镇的空间分布与我国“两横三纵”的城镇化战略格局基本吻合。成渝地区、长三角地区、珠三角地区集聚了较多人口规模较大的小城镇。成渝地区、长三角地区、珠三角地区、关中地区小城镇企业集聚度高（见图4）。

图4 2017年我国小城镇企业分布核密度图

第五，存在区域差异，仍具有一定发展不均衡特征。结合《中国县域统计年鉴（乡镇卷）》的相关数据来看，2017年，东部地区建制镇的常住人口密度约为451人/平方公里，中部地区建制镇的常住人口密度约为329人/平方公里。而地域广袤的西部地区，建制镇常住人口密度仅为79人/平方公里，甚至还略低于东北地区（见图5）。从城市群尺度看，形成了以京津冀、长三角、珠三角、成渝地区为主的四大增长极。2017年，四个城市群内建制镇的常住人口规模总和便超过了2亿人。此外，长三角、珠三角地区的小城镇不论在企业个数、工业企业个数、企业从业人员数量等方面均表现出较突出的发展优势（见图6）。

图5 2017年我国分区域小城镇的人口规模与人口密度差异对比图

      图6 2017年我国四大城市群内处于小城镇的企业数量对比图

第六，“增长型”小城镇与“收缩型”小城镇并存。2007年至2017年，不论是人口规模变化还是企业数量变化，四大区域内均同时存在“增长型”小城镇与“收缩型”的小城镇。企业数量增长较多的小城镇主要集中分布于珠三角、长三角和京津冀的发展核心区内。人口规模增长较大的小城镇主要分布在四川盆地、关中平原、华北平原、长三角地区、珠三角地区。同时期内，人口减少率排名前200位的小城镇（排名越靠前，减少率越大）中，大部分位于西部地区，企业个数减少率的排名情况相似。一定程度上说明，收缩趋势突出的小城镇主要分布于西部地区。受自然条件约束、产业基础薄弱、就业环境不理想等问题的影响，其对人口、投资吸引力不足（见图7、图8）。

      图7 2007—2017年人口减少变化率位于前200位的小城镇区域分布对比图

      图8 2007—2017年企业减少变化率位于前200位的小城镇区域分布对比图

第七，区域演变趋势具有差异。对东部地区而言，人口增长型小城镇的增长幅度大于人口收缩型小城镇的减少幅度，所以总体上小城镇人口表现为增长。而中、西、东北部地区则呈现出相反的趋势，且以东北地区的人口流失最为突出。企业数量方面，我国小城镇总体呈现了企业减少趋势。这可能是发展滞后地区企业流失，以及发达地区企业规模化发展、淘汰落后企业所产生的综合作用结果（见图9）。

图9 2007—2017年四大区域小城镇人口、企业变化图

3.“新格局”下小城镇发展转型重构

3.1 “新格局”下小城镇的发展动力分析

“新格局”下小城镇的发展动力包括以下四个方面。第一，政策是保障，小城镇应该自上而下地创造有利的人口、投资、产业流动的政策环境。第二，经济是核心驱动力，小城镇应该靠经济水平、收入水平的提高增强发展动力，同时增加就业机会。第三，社会驱动力是潜在动力，即优质医疗、教育等对吸引人口的流入具有显著正影响，基于血缘和地缘关系的流动网络有助于降低流动成本，从一个地区到另一个地区的流动人口越多，越有利于同一个方向上的人口流动。第四，空间驱动力是支撑基础，交通等基础设施能够缩短时空距离，从而使人口、产业聚集方向不再局限于相邻的经济发达地区，而是流向较远的城镇（见图10）。

图10 “新格局”下增强小城镇发展动力分析示意图

3.2 小城镇应优化要素配置

第一，保障小城镇实现健康有序发展，需要各类要素优化配置，建立起一套支持城乡土地流转、产业融合发展、人口合理迁移、资金有效运转的“人—业—地—房—钱—生—环”环环相联的良性循环发展机制。第二，从“人、业、地、房、钱、生、环”7个核心要素出发，通过城市产业发展和农村农业现代化，促进从农村地区向城镇地区的人口流动，保障就业；通过人口流动实现土地整理，依托土地综合整治（拆旧和复垦）、新型农村社区的建设（建新）产生节余建设用地指标，进而将产生的指标进行交易，为城镇产业和已转移人口提供发展空间，并将收益返还用于农村土地综合整治和农业现代化发展，实现城乡融合，共同发展和富裕（见图11）。

图11 “人、业、地、房、钱、生、环”七大核心要素及相关要素联动关系图

3.3 发挥小城镇“城之尾、乡之首”作用，城镇联动、镇乡融合发展

小城镇是城乡联系的纽带，由乡向城转变的过渡性社区兼具城市与农村的特点。空间上处于城乡融合的交汇点，并在城镇化发展中发挥着承上启下的作用。小城镇通常是当地农村地区的经济、文化、生活服务中心，是乡村振兴战略的重要抓手，是“三农”发展的主要载体，可以促进农村地区加快补齐发展短板。我国小城镇特殊的区位使其成为城乡融合发展的重要载体，长期处于改革发展前沿，在户籍、土地、社会保障等方面率先实现创新突破，有利于加速推动城乡融合发展。

3.4 围绕“点、圈、群、轴、带”进行空间重构

“点”指不同等级的中心城市；“圈”指大都市圈；“群”指城市群，即在经济比较发达、城镇化水平较高的地区形成由若干个大、中、小不同等级、不同类型的城镇集聚而成的城镇群体；“轴”主要是指铁路、公路、水运、海运几种交通运输线路，沟通城市间联系和促进城镇发展；“带”指沿着交通轴线发展工业和城镇的地带，以及由“点”“群”进一步发展形成的城镇密集分布的城镇带。

围绕“点、圈、群、轴、带”进行空间重构的思路，按照交通原则，发展壮大基层小城镇，形成联系密切的城镇体系。具体而言，珠三角、长三角、京津冀城市群经济转型升级，发展为世界级的大都市连绵区，形成东部城镇联动的多中心网络化协调发展格局。加快培育环渤海、中西部和东北地区的增长极，形成多中心城镇联动的区域协调发展格局。进一步释放山东半岛城市群、沈大都市圈、海西城市群、中原城市群、武汉都市圈、长株潭城市群、成渝都市圈等区域增长极的发展活力，积极带动周边小城镇发展。

继续优化沿海轴带发展，并加速沿江轴带建设，尤其是长江中上游地区。在此基础上，依托重要交通干线，构建综合立体交通运输网络，引导优质生产要素高效、有序地流动，支撑主要中心城市更好地发挥擎动作用，培育新一批国家级重点开发轴线，立足一小时交通圈发展新型小城镇。西部地区以中心城市和都市圈为核心，重点发展城关镇和中心镇，以增长极核形式发展。

（来源：小城镇建设杂志  作者系北京大学未来城市实验室主任，北京大学首都发展研究院副院长，北京大学城市与环境学院教授）