《中共中央国务院中央军委关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》明确提出，要坚持城市和经济目标防护并重，大力加强重要经济目标综合防护能力建设。重要经济目标是指直接关系国计民生和战争潜力的大型水库、油田、气田，大型储备油库、粮库，重要机场以及高铁、高速公路、港口、核电站、电力设施，石油、化工、钢铁、医药等重要工矿企业、科研基地、交通枢纽、通信枢纽等。都市区供水、燃气、供电、通信、互联网等关键基础设施既具有重要经济目标的共性特征，又具有关键基础设施的个性特征，是重要经济目标的重要组成部分，应当纳入重要经济目标。本研究主要针对城市关键基础设施个性特征，同时兼顾重要经济目标的共性特征，提出可能遭受的攻击风险与对策建议。

一、重要经济目标遭受攻击的风险

（一）根据现代军事理论推断的风险

20世纪90年代以来国际上几场局部战争表明，空袭与防空袭已成为现代战争的主要作战样式，城市特别是重要经济目标成为空袭精确打击和网络攻击的重点。

海湾战争后，美国空军上校约翰·A.沃登曾提出“五环打击理论”，在军事领域影响颇大。该理论的“五环”特指：第一环指挥控制环，第二环生产设施环，第三环基础设施环，第四环民众，第五环野战部队。五环打击理论的本质是选择作用点不同，产生的成果不同，作用点越关键，成果越大。

针对“五环打击理论”，必然存在四大攻击目标：政治目标、军事目标、经济目标、民生目标。结合我国实际情况，第一、第五环主要针对政治目标、军事目标，第二、第三、第四环主要针对经济目标、民生目标。其中，第三环基础设施环，本义是指运输系统，如铁路、公路、桥梁、机场、港口等，但针对大城市、超大城市而言，应该把供水、燃气、供电、通信、互联网等城市关键基础设施包括在基础设施环内。

就经济目标而言，包括直接关系国计民生和战争潜力的石油、化工、钢铁、医药等重要工矿企业，科研基地、交通枢纽、通信枢纽、机场、港口、桥梁、水库、仓库、电力设施，等等 ;就民生目标而言，包括城市供水、供电、供热、供气等城市关键基础设施。很大意义上说，城市关键基础设既是民生目标，又是经济目标。

（二）城市关键基础设施存在的风险

我国大城市、超大城市，具有人口分布的高集聚性、产业布局的高密集性、生产要素的高流动性、社会管理的高风险性等特点，除了应对常规风险外，还要面临城市关键基础设施遭受攻击的战时风险。

1.城市供水、燃气、供电。就城市供水而言，大江大河流域内若干处核燃料生产、加工、储存和后处理设施等核燃料循环设施是首要风险所在。如果核燃料循环设施遭受攻击，流域内所有城市供水将面临极大风险，很容易引起公众恐慌。根据《核安全法》，核设施在国家核监管部门，城市政府环保部门均无监管权限，由于各方对相关法律和技术理解的差异，无论平时还是战时，核燃料生产、加工储存和后处理设施的防护责任很容易出现空当。其次是水源地上游保护范围内的养殖场，无维护措施的水源水库，运行于水源地附近或需要穿越水源保护区的危化品运输车辆等。就城市供电而言，核电厂，常规发电厂锅炉、汽机、发电机等主要发电生产设备，区域性输变电线路是首要风险所在。其次，重要电力用户，特别是地铁、水厂、医院等关系到城市运行和国计民生用户的供电电源、自备应急电源等。城市燃气一般采用管道供应，由储备站、调压站等组成。城市燃气供应管网通常分为街道燃气管网和庭院燃气管网两部分。就城市燃气而言，区域性燃气管道，城市储备站、调压站应是首要风险所在。其次是街道燃气管网和庭院燃气管网等。

2.通信和互联网。关键信息基础设施的主要风险包括：整体中断运行、主要功能故障、国家基础信息以及其他重要数据泄露、较大规模个人信息泄露、造成较大经济损失、违法信息较大范围传播等。可能遭受的攻击风险主要来自于物理破坏、网络攻击、漏洞探测、信息（数据）窃取等。从信息安全风险产生的介质来看，主要可以分为终端层安全风险、边缘计算层安全风险、网络层安全风险、行业平台和技术中台层安全风险、应用层安全风险，等等。

（三）重要经济目标防护存在的风险

1.重要经济目标隐蔽性较差。由于历史原因，重要经济目标在选址、建设阶段，重经济效益，轻战备防护，不能做到兼顾隐蔽性、易损性和再生性的现象较为普遍，缺乏有效的规划指导，防护效果有待提高。一是目标过于暴露，许多关键设备大多建在地面，很少考虑战时能在地下运行并确保正常生产生活的问题;二是目标过于集中，高危重要经济目标建设在人口密集区，周围有许多重要的、高价值的经济目标与之相邻，一旦遭袭将产生更大次生灾害。

2.科学技术研究相对滞后。现行《中华人民共和国人民防空法》第十五条、第十六条、第十七条对重要经济目标防护作出原则性规定。但长期以来，人民防空的工作重点一直放在人员防护，对重要经济目标防护工作缺乏紧迫感，对城市经济目标防护工作不够重视，疏于防范。有的重要经济目标单位片面追求眼前的经济效益，对重要经济目标防护的战备效益考虑较少，很少从防空袭作战以保存国家战争潜力和稳定军心民心的角度去考虑。更为重要的是，信息化战争条件下空袭样式发生变化，重要经济目标防护难度加大，相关问题也随之浮出水面。当前，我国对重要经济目标防护的科学技术研究滞后,重要经济目标防护的理论和技术体系尚未形成，人民防空（含经济目标防护）的技术、标准、规范，明显落后于房屋市政工程等其他工程技术领域。据调研，目前重要经济目标防护采用的措施很有可能无法有效抗击敌方先进空袭武器的攻击，某些通常采用的防护手段本身存在争议，而且效果有待验证。

3.专业队伍不够齐全。一些必备的器材、抢修物资、设备等难以配备储备，特别是一些关键设备的缺乏，一定程度上影响了重要经济目标防护能力的增强。同时，除人民防空专业队外，重要经济目标单位多数没有组建真正专业对口的抢险抢修专业队伍，防护方法还局限于被动防护，防护力量有待加强。

4.政策法规不够健全。《中华人民共和国人民防空法》，对开展重要经济目标防护工作的依据、相关部门职责等作了规定，但国家层面的重要经济目标防护条例尚未出台。各地重要经济目标防护等级标准不统一，造成不同级别的目标数量过多或者过少，许多地区对重要经济目标的定义不统一、不规范。关键基础设施核心部件未纳入重要经济目标。新建重要经济目标从开始的选址、论证、规划到施工建设等各个环节无防护规范标准可循，防护措施难以落实。

由于调研局限，以上风险未完全列举。

二、对策和措施

要做好新时代重要经济目标防护工作，首要是坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，站到国家安全和发展的高度深入研究重要经济目标防护规律，树立正确的防护理念，坚持城市和经济目标防护并重，大力加强重要经济目标综合防护能力建设。

（一）做好顶层指挥设计，界定部门工作职责　　

1.建立科学高效的领导体制和工作机制。坚持党对人民防空的绝对领导，按照党、政、军、企协同，政府主导、部门监督、属地管理、单位落实和分级分类管理的原则，建立重要经济目标防护领导小组，实行“党管人防、党政协同”，实现“天空对接、空地对接、军地对接、警民对接”，尽快解决“空地接口”问题，形成由各级政府和军事机关统一领导、发展改革部门牵头协调、人防部门监督指导、各有关部门积极配合、重要经济目标单位（企业）具体落实的工作机制。

2.界定部门工作职责，形成部门工作合力。发展和改革部门负责将重要经济目标防护纳入国民经济和社会发展规划，负责对重要经济目标防护工程技术措施的计划、规划和建设项目的审批。人防部门负责在重要经济目标审批、核准或备案前，参与并提出防护意见，按照防空防灾的要求，会同有关部门指导、监督检查重要经济目标防护单位落实防护措施、制订防护方案，指导重要经济目标单位组训防护专业队伍，指导、检查重要经济目标单位开展防护教育。自然资源规划部门负责将重要经济目标建设纳入国土空间规划，按照防空防灾要求，合理布局、分散配置。

建设部门负责在重要经济目标建设中落实相关防护措施，提高其抗毁能力。其他相关部门应当为重要经济目标防护提供方便与支持。建议重要经济目标单位按照“谁建设、谁防护；谁使用、谁防护”原则确定防护直接责任。重要经济目标主管部门负责指导、监督检查目标单位落实防护措施，做好防护管理工作。应急管理部门负责制订防护方案，组建防护专业队伍，配备必要的装备器材，开展训练、演练，保障防护经费，落实防护措施。

（二）科学确定防护分工，提高防护效率效能

根据“五环打击理论”，军事打击第一、第五环主要针对政治目标、军事目标，第二、第三、第四环主要针对经济目标、民生目标。为提高防护效率效能，将政治目标纳入军事目标防护体系，体现政治目标重点防护。

通信、燃气、供水、供电、互联网等城市关键基础设施，作为重要民生目标核心部件纳入经济目标防护体系，体现城市关键基础设施同等防护。这样，在完成军地顺畅对接的前提下，可以形成军民两套相互平行、相互呼应、精简高效的防护体系，避免战时经济目标防护政出多门、多头指挥、相互叠加现象出现。

（三）科学确定重要经济目标，突出防护工作重点

   1.统一标准、严格规范。由于供水、燃气、供电、通信、互联网等关键基础设施既具有重要经济目标防护的共性特征，又具有关键基础设施的个性特征，应该把大城市、超大城市供水、燃气、供电、通信、互联网等关键基础设施的核心部件纳入重要经济目标。

2.突出重点，分类分级。大城市、超大城市关键基础设施数量多，分布广，防护任务重。某种意义上讲，全面、无差别防护等于没有防护。当前尤其要突出重点，科学使用防护力量与资源，提高防护效益。我国东部、东南部、南部既是主要国土防空方向，也是大城市、超大城市关键基础设施主要防护方向。

在国家层面，超大城市、特大城市及战区司令部所在地城市应列入关键基础设施防护的第一梯队。 特大城市如重庆、武汉、西安、郑州、昆明、济南、长沙、哈尔滨等应列入关键基础设施防护的第二梯队。其他省会（首府），东部、东南部、南部大城市，应列入关键基础设施防护的第三梯队。大型油田、气田、石化基地、储备油库、粮库，重要机场以及高铁、高速公路、港口、核电站等是重要经济目标的重中之重。尤其是要把我国南北向交通主干线上的桥梁，铁路编组站、调度中心，区域电网调度中心，100亿立方米以上库容的三峡（湖北）、龙滩（广西）、龙羊峡（青海）、新安江（浙江）、丹江口（湖北、河南）、大七孔（贵州）、永丰（辽宁）、新丰江（广东）、小浪底（河南）、丰满（吉林 ）等10大水库纳入国家级重要经济目标。值得注意的是，必须按《核安全法》落实大江大河流域内若干处核燃料生产、加工、储存和后处理设施等核燃料循环设施的平时、战时防护责任，注重防护一次攻击风险、递减二次次生风险。

（四）科学确定防护等级和标准，全程落实防护措施

1.根据重要经济目标对战争的支持能力，对人民生命财产、生产生活的影响程度，以及目标本身的价值、规模和重要程度等，来权衡排序，确定防护等级和标准。一般分为国家、省、市三级。国家级重要经济目标由国家发展和改革委员会、国家人防办公室审批确定，省（自治区、直辖市）级重要经济目标由省（自治区、直辖市）政府和同级军事机关审批确定，市（地）级重要经济目标由市（地）政府和同级军事机关审批确定。大城市、超大城市关键基础设施是国家的生命线工程，要按照防精确打击的标准进行防护建设，尤其是供电、通信、互联网、信息网络等，适合地下运行的关键部位要建到地下或者建有地下备份，不适合地下化的，要采取综合防护措施，提高抗毁能力。特别应重点强调国家级重要经济目标和特大城市、超大城市供水、燃气、供电、通信、互联网等关键基础设施的防护。　　

2.把防护措施贯穿于重要经济目标建设的全过程。一是规划、审批阶段。在发展和改革部门审批重要经济目标立项，以及规划部门编制国土空间规划和修订城市总体规划、分区规划和专项规划时，人防和应急部门要参与和介入，提出防空应急救助要求。对拟建的重要经济目标，应当合理布局，充分兼顾生产和防护的需要，采取小型、分散、隐蔽的方法，选择隐蔽性好和便于伪装、防护、抢险抢修的地形，并远离军事目标和容易发生地质气象灾害与次生灾害的地方，以减小遭破坏的可能性。同时，要兼顾目标附近交通通信顺畅、生产生活方便，有利于充分发挥其经济效益，有利于平战结合。二是建设阶段。国家应尽快制定重要经济目标防护的相关技术标准，建设部门和人防应急部门应互相配合，在重要经济目标建设过程中，落实相关防护措施。三是建成阶段。在重要经济目标单位建立人防和应急机构，制订防护方案，组训防护专业队伍，加强安全保卫，落实防护装备器材和经费，定期组织应急救援和抢险抢修演练。 四是按照“人民防空经费由国家和社会共同负担”的原则，落实防护经费。建议防护主体为政府或政府部门的，将防护经费列入各级预算；防护主体为社会或企业的，有关单位应当参照国家规定负担防护费用。

（五）借力韧性城市建设，推进防护相关工作

1.尊重城市发展规律，坚持系统思维综合施策。当代城市发展面临诸多不确定性，其中战争是最大的不确定因素。特大城市、超大城市的规模化集聚也导致了城市生命线变得脆弱。韧性城市是具有吸收未来对其社会、经济、技术系统和基础设施的冲击和压力，仍能维持基本的功能、结构、系统和特征的城市。韧性城市实际上是对原有的工业文明时代的城市规划建设模式的一种创新，是政府治理模式的变革。应对高度不确定性的攻击只能通过增强（城市）韧性来应对，从这个意义上来说，任何个人、组织、体系都要增强自身的韧性。因为我们整个管理体系适应的是工业文明，但是对新的不确定性的知识经济时代是不适应的，所以要重新适应起来。

2.依靠科技进步和信息化，让城市更智慧、更安全。以坚持规划先行，融入“韧性城市”理念，在城市规划初期就考虑防灾因素，扣好韧性防护建设的第一粒扣子；建立协调机制，城市关键基础设施体系韧性防护建设需要多个政府部门参与，成立工作混合专班，建全协调、协商机制，协同推进工作落实；加强督促落实，定期对规划编制、项目建设进行督导检查，保证规划编制顺利开展和工程建设落实落地。以国家标准《安全韧性城市评价指南》为抓手，补短板、强弱项，建设具有吸收未来对关键基础设施的冲击和压力，仍能维持基本的功能、结构、系统和特征的城市，与分布式新能源、海绵城市、分布式水处理等新的技术协同，以渐进、迭代的方式逐步完成规划建设。

一是树立防精确打击理念，把关键基础设施核心部件，重要的生产车间、仪器设备和控制系统建在地下，将数据库、核电等重要设施转入地下。

二是鼓励地下综合管廊建设兼顾人民防空需要工作，将城市生命线工程和通信枢纽尽可能转入地下。

三是对地面部分采取工程技术措施进行加固，采用防火建材施工，并设置绿化带、隔离带、防护带，以增强其抗毁能力。

四是对重要供电关键生产设备采取双套配置，供电、供水等设施也应采取双回路保障。要害部门和重要企业应建立自备电源和水源。

3.以补强信息基础设施现存的短板为导向，加快通信和互联网关键技术研发。首先需要研究三个关键问题：复杂城市的系统风险解构、韧性度精准测评与智能算法优选，多灾种全过程灾害耦合传导原理把握、典型灾害链科学识别、风险演化机理的智慧解译与关键预警阈值的智能确定，韧性城市的自适应性循环、多系统动态智慧调控与规模化智能规划难点的解决。其次，需要研发五项关键技术：基于复杂自适应机制的多灾种全周期韧性智慧减灾断链技术；基于多源数据融合的风险智能辨识、评估、监测及预警技术；大数据驱动的跨领域风险耦合模拟及智慧演绎技术；基于多智能体互馈协同的基础设施与承灾体自适应动态规划技术；基于城市复杂信息模型集成的云端协同韧性城市智能防控与规划技术。

（六）推动人防科技进步，出台《重要经济目标防护条例》

1.组建城市安全科学技术研究院。依托国家国防动员部门和相关科研院所，组建中国城市安全科学技术研究院，对标世界军事强国，重点研究把握现代战争作战特点、中远程精确打击方式和高新武器毁伤效能，提高重要经济目标防空袭抗毁伤能力，组织开展防空安全前沿科学技术研究，拟定信息化建设技术战术标准，组织包括重要经济目标防护在内的重大科研课题攻关，推进安全防空科技创新和科研成果应用。 在研究院组建前，针对紧迫课题，可由国家国防动员部门组织国家有关部门和学术团体以闭环方式开展专项研究。

2. 尽快出台国家层面的《重要经济目标防护条例》。根据2021年10月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《关于深化国防动员体制改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》，在加快修订《中华人民共和国人民防空法》修改补充有关条款的同时，依据《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》（中发〔2001〕9号）和《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的意见》（国发〔2008〕4号）文件精神，推进经济目标管理体制、职能配置、机构设置创新改革，真正解决防什么、谁来防、怎么防三大问题，从法律层面强化大城市超大城市供水、燃气、供电、通信、互联网等关键基础设施的防护，尽快出台《重要经济目标防护条例》。

（来源：《中国市长》　作者： 仇保兴系国际欧亚科学院院士，住建部原副部长，中国城市科学研究会理事长；周卫系中国城市科学研究会总经济师，城市规划专业博士，高级规划师；单峰系中国城市科学研究会数字城市工程研究中心常务副主任，高级规划师城市规划专业博士）