2020年，农业农村部和人力资源社会保障部联合出台《扩大返乡留乡农民工就地就近就业规模实施方案》，提出“回归农业稳定一批、工程项目吸纳一批、创新业态培育一批、扶持创业带动一批和公益岗位安置一批”。激活城乡社区就业岗位，推进劳动力就地就近就业，是一定时期的必然选择和主流动向。

问题与解析

01　社区治理链条连而不通，基层公共服务泛而不精

打通社会治理体系建设的“最后一公里”，创建以城乡社区（村）为支点，贯通居住小区与居民家庭的基层社会治理框架，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。城乡社区—居民小区—楼栋—家庭，既是党联系群众的“最后一公里”，也是人民群众感知党执政能力的“最近一公里”。其中，楼栋长是打通社区社会治理链条“最后一公里”的关键节点。若实现居民社区全覆盖，参考各地区办法，楼栋长配备标准为每50～300户配备一名楼栋长，依据2020年第七次人口普查49416万户家庭数据推算，全国至少需配备165万名楼栋长。楼栋长，来自社区、服务社区、依靠社区，是社区治理的最佳助手，是楼栋集体事务的热心人，是社区居民参与社区治理的重要渠道，上情下达、下情上报，解民忧、处民难。在疫情防控中，楼栋长队伍的搭建，壮大了社区服务金字塔底层队伍，筑牢了密切联系群众的根基，实现了更精准、更高效的检测、排查、防控等工作目标。

提升城乡社区公共服务供给能力，构建以国内大循环为主体的新发展格局，亟须开发社区服务业，构筑社区服务产业链和供应链，实现社区服务精细化和精准化，让社区居民和家庭全方位感知且深度分享改革开放和经济发展成果。全面彻底地推动基层社会治理，要从以维稳为目标的管控思维，转向以服务为抓手的共建共治共享思维。新冠肺炎疫情防控阻击战，既深切证实城乡社区是党的执政根基，是国家治理的神经末梢，是人民对美好生活的感知器；又深刻暴露城乡社区工作力量薄弱，工作人员匮乏，工作手段落后，工作岗位不足，工作效果欠佳。新时代城乡社区社会治理和社区公共服务，是社会建设的重心和短板，也是开发就地就近就业岗位的重要契机。

02　社区公共设施面临新建与升级，财政兜底资金促进劳动就业的效能待提升

乡村社区面临公共设施规划新建，城市社区面临公共设施改造升级，蕴含大量的就业岗位开发空间。城市和乡村社区综合服务设施覆盖率分别为100%和65.7%（2020），与“社区综合服务设施全覆盖”目标仍有差距。乡村社区的“一路五网”（即“村村通”公路，电网、水网、去污网、电商网、互联网）；城市社区的适老化改造（老旧小区电梯改建、住宅小区公共区域改造、家庭适老化改造等）、社区智慧化智能化升级、进驻小区抵达家门口的商业服务设施改建，是社区公共设施建设与升级的关键领域。

提升兜底类财政资金促进劳动就业的效能，推动就业收入双增长，蕴含激活市场化新增就业的潜力。2021年1—11月，全国累计发放最低生活保障金1670.60亿元。若其中50%的最低生活保障金用于劳动就业岗位的工资发放，按最低工资平均水平1550元/月，可支持城乡社区新增劳动就业岗位449.09万个。

03　市场化就业岗位空间错配：劳动密集型企业“招工难”“用工贵”

劳动密集型企业面临“招工难”。截至2021年10月，A股上市公司中劳动密集型企业占比22.96%（国泰安上市公司数据）。新冠肺炎疫情阻碍了劳动力流动，企业常规生产经营活动不得不采取紧急招聘模式。但一些现场招聘活动被调整或取消，就业困难人员、农民工等群体的就业信息渠道受阻。

劳动密集型企业还面临“用工贵”。智联招聘2021年第四季度《中国企业招聘薪酬报告》显示，国内38个核心城市企业平均招聘薪酬达到10111元/月，环比上涨3.8%，较去年同期的8923元/月增长13.3%。《中国灵活用工发展报告（2022）》显示，61.14%的企业使用了灵活用工形式，以降低企业用工成本。

04　公益性岗位引发“福利依赖”：人岗错配、在岗转岗、黏岗赖岗、退岗返岗

公益性岗位是政府促进就业的重要工作之一，2002年《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发〔2002〕12号）首次提及公益性岗位，政府出资设置社区公益性岗位，优先安置大龄就业对象。2003年，《劳动和社会保障部关于开展下岗失业人员再就业统计的通知》（劳社厅发[2003]4号），将公益性岗位定义为“由政府出资扶持或社会筹集资金开发的，符合公共利益的管理和服务类岗位”。2007年，《中华人民共和国就业促进法》将公益性岗位上升为法律规定。

作为就业援助措施，公益性岗位应具有托底保障和促进就业两项功能。通过梳理公益性岗位的相关政策以及调研数据，可以发现公益性岗位政策侧重于托底生活保障，“福利依赖”问题严重制约公益性岗位就业促进功能的发挥。当前公益性岗位政策执行过程中会诱发四种典型的“福利依赖”现象，主要表现在援助对象进入、任职、退出、再进入公益性岗位四个阶段：

“人岗错配”：公益性岗位聘任资质条件不清晰，识别就业援助对象的有效性不高，造成人员不正当竞争。“在岗转岗”：公益性岗位就业人员将公益性岗位作为“跳板”实现低收入式的“缓就业”，或借助公益性岗位就业经历报考公务员或转成事业编。“黏岗赖岗”：部分就业援助对象高度依赖（甚至无理绑定）公益性岗位，期满（3-5年）后不退出。“退岗返岗”：部分就业援助对象退出公益性岗位后，再次被认定为失业或就业困难人员，重返公益性岗位。

对策与思考

01　梳理城乡社区公共服务供给，开发常设性、临时性、季节性、应急性的灵活就业岗位

设置灵活就业岗位，补齐社区服务供给短板，消弭社区服务“死角”。打造社区服务产业链和供应链，分类梳理社区服务（公共服务、商业服务、公益服务），瞄准社区服务“盲区”，明确供给主体，构建社区服务供给责权利目录清单，有助于设置多样化的社区就业岗位，组建各类专项服务分队或小组。例如，防危防火防盗队（冬季、夜间，尤其是乡村）、环卫“死角”清理队、垃圾分类宣导队等。这些专项服务队及其岗位，既可是常设性，也可是临时性，还可是季节性或应急性，吸纳失业人员、就业困难人员，实现社区就业。

依据社区服务类别和性质，采用全日岗、分时岗、轮班岗、流动岗等灵活就业形式。“一岗多人”与“一人多岗”相结合，分时上岗，轮班上岗；“因事设岗”与“因人设岗”相结合，定岗招人，岗撤人走，岗随事定，人随岗流。实现铁打的事、变换的岗、流动的人。

推行社区公益行为积分制，引导居民参与社区公共事务，动态调整社区就业在岗人员。依据社区公益行为积分，定期评选社区公益楷模，优先上岗轮岗，推动社区就业岗位（尤其是政府购买服务）在社区居民（特别是就业困难人员）之间合理流动，破解社区公益岗、援助岗、福利岗与个体居民绑定问题。

建立社区就业数据库，实时监测社区就业人员在岗动态。定期举办就业信息分享与定向招聘会，确保社区就业人员与劳动力市场间的密切联系。展示社区就业人员的需求与技能，推动劳动力供求直接对接，精准促进社区就业人员尽早尽快实现市场化就业。

02　瞄准城乡社区公共设施建设，推进以工代补和以劳代扶，激活兜底类财政资金促进劳动就业效能

围绕城乡社区人居环境、组织体系等领域，优化“老基建”，启动“新基建”，激发社区公共建设的用工需求。采取就地就近包工包料和招聘用工的方式，可解决部分社区居民就业。为保证质量，可设计社区公共建设保质保量保速的技术路线图和工作时间表，将责任落实到建设主体及其负责人。

2022年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，扎实稳妥推进乡村建设，接续实施农村人居环境整治提升五年行动，扎实开展重点领域农村基础设施建设，大力推进数字乡村建设。农业农村部党组原副书记、副部长韩俊曾表示：经初步测算，要实现乡村振兴战略五年规划的目标，至少要投资7万亿人。以1万亿人投资直接拉动就业445.75万人估算，平均每年投资1.4万亿元，可拉动就业624万人。

03　构建“企业+社区工场+家庭作坊”供应链，创造非聚集性的新型生产协作模式

打造“企业+社区工场+家庭作坊”的就地就近就业模式。倡导返乡农民工、失业人员、就业困难人员等，独自或联合开办家庭作坊或社区工场，开展简易机器生产、工艺加工、小规模装配、手工制作等，承接标准化且适宜外包的企业生产环节，通过现代物流和信息技术，构建跨地域和跨时空的新型生产协作供应链和组织体系，推动企业（尤其是劳动密集型企业）“化整为零”和“包料代工”，实现劳动力足不出社区的居家就业。

引导便民服务商企沉入社区，充分释放城乡社区商业需求，在地就近吸纳就业，盘活社区层面“居民（消费者）—企业（生产者）”两部门经济循环机制。建立“麻雀”网点、智能存取货网点、“大篷车”流动网点等，增设社区服务经理、服务员、配送员、维保员岗位。社区商业是便民利民、满足社区居民美好生活需要的提供者。中国社区商业建设和发展保持稳健发展势头，2015年便利店门店9.1万家，2020年增加到19.3万家。参考《北京市便民店建设提升三年行动计划》按照每百万人拥有300个连锁便利店的配置标准，以每个便利店5个岗位计（店长、店助、领班、收银员、营业员各1个），到2035年实现配置目标，全国平均每年仍可新增14万个就业岗位。

04　科学设置公益性岗位工资标准，建立梯度递减补贴制，激活公益性岗位促就业功能

科学设置公益性岗位工资标准。确保最低工资标准、公益性岗位工资、失业救济金、最低生活保障标准，逐次降低，并保持一定比例或差额，按照享有公益性岗位时间，依次梯度递减补贴。奖励提前退出公益性岗位且实现市场就业人员，提前退出且成功就业，保障其收入高于公益性岗位工资。单月补贴金额以社会平均工资的一定比例为下限，补贴总额以“剩余享有时间应得公益性岗位工资总额”为上限。单月补贴金额逐月降低，直至公益性岗位享有期限结束。宽进广出，激活公益性岗位促就业功能。放宽就业困难人员认定标准，吸纳流动人口中的就业困难人员，促进公益性岗位在就业困难人员之间快速流转。搭建公益性岗位服务平台，实时推送市场化招聘信息。在线滚动直播职业技能、创新创业等优质培训课程，引导就业困难人员市场化就业和创业。

（来源：《国家治理》周刊　作者系中南财经政法大学公共管理学院教授）