一、我国TOD发展最新动向

TOD（Transit-Oriented Development，公共交通导向发展）倡导围绕公共交通站点进行业态混合的集聚开发，作为一种先进的城市“精明增长”模式，近年来得到高度重视，越来越多的城市已将TOD从投融资压力倒逼的被动举措上升为通过TOD战略实现城市高质量发展的主动作为。例如：成都市提出“TOD模式是轨道交通时代城市发展的一场思想解放运动，是城市开发理念的更新和城市运营方式的重构”，将TOD综合开发与公园城市发展结合，形成系统的城市战略。

根据中国城市轨道交通协会统计，截至2021年底，中国内地已有50个城市开通城市轨道交通。从全国范围看，所有城市都在推进TOD项目建设或规划，TOD在轨道交通经营收入中的占比逐年上升。从各个城市的TOD发展而言，则呈现出全域、全模式、全流程、全主体以及全要素的特点。

全域：早期的TOD大多是围绕单一城轨站点，现在越来越多的城市在进行轨道交通线网规划和建设规划时就开始谋划轨道交通与国土空间规划的耦合，在整个市域范围内开展轨道全网的TOD研究。

全模式：国内的TOD实践始于城轨，目前已从城轨扩展至高铁、城际、有轨电车、BRT，乃至常规公交等各种公共交通方式。

全流程：TOD项目落地需要多条产业链全过程整合，越来越多的城市开始TOD项目全生命周期谋划，对策划、规划、设计、建设、监管、运营管理各个环节进行管控。

全主体：早期的TOD顶层设计聚焦于政府如何圈地调规、轨道公司如何享受政策红利，现在越来越重视市、区以及社会资本的合作开发，通过构建城市利益共同体，以各自擅长做大TOD蛋糕，实现多赢。

全要素：早期的TOD大多是站点周边的传统房地产开发项目，现在则越来越强调“TOD+”理念，在TOD区域内提高基础设施与公服配套的集聚度和智能度，将TOD从“Space（空间）”变为可承载“人、产、科、场、城”等各种生产生活要素与场景的“Place（场所）”。

二、区县级城市TOD机遇与挑战

今年4月26日，中央财经委员会第十一次会议指出，要加强城市基础设施建设，打造高品质生活空间，推进城市群交通一体化，建设便捷高效的城际铁路网，发展市域（郊）铁路和城市轨道交通。5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，要求“提高县城与周边大中城市互联互通水平，扩大干线铁路、高速公路、国省干线公路等覆盖面”、“引导有条件的大城市轨道交通适当向周边县城延伸”以及“完善公路客运站服务功能，加强公路客运站土地综合开发利用”。这些新近出台的政策清楚表明：我国的城际铁路、市域（郊）铁路和城市轨道交通仍将继续快速发展，通过城轨延伸线或市域（郊）铁路带动城市外围区县发展的需求越来越多，围绕公路客运站和城市公交场站的土地综合开发也会越来越多。

从TOD综合开发操盘模式来看，中国早期的TOD探索实践主要聚焦在与轨道设施强相关土地的复合利用（例如：场段上盖开发），操盘主体主要是市轨道集团，开发目的主要是通过TOD开发收益来反哺轨道交通建设运营资金缺口。现阶段，TOD成为城市战略后，市级和区县级政府都极其重视TOD，与轨道设施弱相关的地块由区县操盘TOD综合开发，以及与轨道设施强相关的地块结合周边白地由市、区合作开发逐渐成为主流。

在上述背景下，我国的城市外围区县TOD发展迎来巨大机遇，但同时，相对在主城区由市级政府与市轨道集团主导推进的TOD项目，城市外围区县开展TOD主要面临以下三个方面的巨大挑战：

一是TOD发展基础相对薄弱。对于“T”端而言，外围区县近期可能仅有一两条轨道交通线路，且站点不多，无法辐射全域。对于“D”端而言，传统的外围区县相对于主城区，通常都有城市格局零散、风貌老旧、业态混合度不够、配套设施不完善等问题，人口聚集度与主城区不在同一量级。

二是在市、区（县）合作中处于相对弱势。在配套政策方面，不少城市出台了有利于市轨道集团定向、低价拿地的政策，对于传统市、区县土地财政格局而言，区县通常较为“吃亏”；在推进时序方面，轨道建设规划一旦获批，其实施即进入快车道，站点周边土地开发时序通常处于从属地位；在推进主体方面，市轨道集团拥有级别、规模、资金以及专业人才等各方面比区级平台公司大得多的优势，除了工程建设外，在项目融资、招商、市场体量等方面也有着得天独厚的条件。

三是人口和产业导入相对更加困难。相比海外大多数城市，我国近几年的轨道交通发展较为超前，加之当前总体人口和经济增速下行，产业和人口导入形势总体趋于严峻。在这种外部环境下，人口和配套基础较好的主城区TOD项目相对城市外围区县抗风险能力较强，在吸引品牌合作伙伴、聚产聚人方面更具优势。

三、成都新津探索实践

新津自北周定名，是成都平原古蜀文明发源地之一，地处四川省中心位置，成都市西南近郊，行政区域面积330平方公里，是成都实施“南拓”发展战略的重要承载地。2018年，新津作为总人口37万人的县城，迎来了两大历史机遇：一是成都全市掀起TOD浪潮，根据成都轨道交通线网规划，新津规划有5条轨道交通线，其中在建的地铁10号线二期工程在新津设有7站1场。二是成都市政府于2018年10月审议通过了“新津县撤县设区事宜”，新津撤县设区进入倒计时，正处于两年的过渡期。作为郊区首个开工建设地铁的县，新津敏锐意识到两大机遇蕴含的价值叠加效应，主动拥抱地铁时代，紧紧抓住地铁建设最佳机遇期部署TOD工作开展。

思想认识——工作推进首先从提升格局站位、统一思想认识入手。

一是站位高远、着眼长远，胸怀全市发展大局。新津将TOD综合开发置于成都提升城市未来竞争能级的大格局下考虑，站在全市共同事业的高度，坚持市、县两级“一盘棋”，不计较局部利益得失、看重整体价值提升，坚决执行市政府相关政策文件，积极对上争取、主动匹配资源，将TOD综合开发作为引领县域空间重塑、优化产业经济地理、塑造公园城市品质的重要力量和共建高质量发展示范区的重要路径。

二是更新认识、统一思想，重塑城市发展理念。新津多次组织考察TOD先进地区，以县委中心组学习会的形式举办TOD讲座，在“大学习大讨论大调研”活动中开展“迎接地铁时代”专题调研和以“TOD引领城市发展”为主题的学习讨论，推动全县上下跳起摸高，突破县级功能、县域经济、县城形态的发展阶段束缚，以TOD的理念重塑城市发展工作的底层逻辑和基本遵循。

三是抓住机遇、快速行动，争取TOD发展先机。新津周边强区环伺，紧邻的天府新区、双流区有着比新津更好的区位、产业、交通、公服配套以及政策等方面的优势；放眼成都，在2018年全市推进的14个TOD示范项目中，新津重点打造的新津站TOD属于郊区型TOD新城类型，区位相对较远，市政基础设施和公服配套基础薄弱，没有特别优势。此外，轨道交通的开通是双刃剑，尤其对于郊区而言，如不能形成反磁吸快速导入人口和产业，被虹吸或沦为睡城的可能性极高。面对种种挑战，新津快速组织开展TOD示范项目策划规划、研究合作开发模式顶层设计，在成都TOD浪潮之中快速争先，明确了“一年做规划、两年有改善、三年有形象、四年有模式”的战略部署。

营城策略——新津根据自身情况量身定制了三大营城策略。

一是TOD营城，实施“轨交+公交”双轮驱动。新津近期仅有地铁10号线建设，成绵乐城际铁路虽然在新津设有两个车站，但目前停靠班次和客流很少，不能有效带动城市发展。针对此情况，新津提出了“轨交+公交”双轮驱动TOD的策略。首先，围绕地铁10号线打造城市精明增长轴，针对10号线新津段全线开展系统研究，合理设定7站1场的TOD分类分级与开发时序。其次，推进公交TOD，对公交线网进行优化，挑选开发条件好的公交停保场打造“公交枢纽+邻里中心”。再次，围绕铁路TOD储备产城融合增长极，针对成绵乐城际铁路以及在建的川藏铁路车站，未雨绸缪开展铁路TOD策划规划，为未来打造高能级的产城融合增长极夯实基础。通过“轨交+公交”双轮驱动TOD，形成覆盖新津全域的城市和社区核心节点，城市生长更加精明有序。

二是智慧营城，推进“物理+数字”双开发。新津发展TOD最大的挑战是如何快速导入人口和产业、在众多成都TOD项目中争取先机。为此，新津在TOD谋划之初就明确了“TOD+”策略，并前瞻性地将其与数字经济结合。2019年8月，新津与华为和西南交通大学TOD研究中心合作成立了“中国成都TOD+联合创新中心”，提出依托新津站打造“TOD+5G”公园城市社区示范项目，系统探索“物理+数字”双开发模式，推动城市开发建设从传统物理空间升维到数字孪生空间的协同规划、建设运营，促进数字经济引育，城市运转更加智能高效。

三是生态营城，践行“人城产”融合发展。新津“两山相拥、五河汇聚”，拥有主城区非常稀缺的生态本底。新津于2018年8月确定了“超级绿叶”的公园城市总体架构和逻辑内涵，在TOD城市设计中，充分坚持“一个TOD综合开发项目就是一个美丽宜居公园城市社区”，以优质的生态、生活环境吸引年轻高知及其家庭，打造全龄友好环境，夯实以“人城产”逻辑进行发展的基础。

关键举措——为确保营城策略得以顺利实施，新津采取了如下关键举措。

一是体制机制创新、工作流程再造。TOD“物理+数字”双开发相对于传统项目，具有牵涉多方利益主体、沟通协调要求高，探索创新具有较多不确定性，前期工作缺乏明确及稳定的边界等特点。为此，新津专门成立了“公园城市+数字经济”领导小组负责TOD片区“物理+数字”双开发的统筹指挥、工作督导以及物理开发与数字开发的相互协同；由区公园城市局统筹物理开发、担任城市规划前期工作和城市建设前期工作的牵头单位，具体负责组织开展和协调“城市策划+规划研究+建设导引+市政建设”，同时，负责组织编制新型城市基础设施建设导则，将数字开发落实到物理层面。由区数字经济中心统筹数字开发，具体负责“城市数字底座建设+数字开发+数字经济培育”，同时，针对“数字基础设施”和“产业数字化”梳理机会清单，指导产业引育。创新工作机制大大加强了传统建设程序中缺位或统筹力度需要加强的前置研究与协调工作，通过这些前期工作梳理稳定后续工作边界、明确各方职责后，即进入常规片区开发项目的城市设计、控规调整以及土地入市、项目建设等常规程序，此时，区规自局、建交局等常规职能部门按照传统建设程序各司其职，而传统建设程序未包含的招商运营前置、跨部门协调等所有其他工作，仍由区公园城市局和数字经济中心等机构继续负责，从而确保TOD双开发项目全生命周期在策、规、建、管、运各个环节的横向多方协同与纵向全程闭环。

二是注重源头策划，善用外脑智库。相对于市级政府和市属国企，区县级城市的干部力量参差不齐，加之“TOD+5G”及“物理+数字”双开发都属非常前沿的探索。面对挑战，新津先后聘请了TOD、产业、城市规划、数字微城等领域最具实操经验的国内顶尖专家作为全流程顾问。顾问的首要任务是开展源头策划和顶层设计，在洞悉行业发展趋势的前提下确保新津的工作方向正确，建议实施推进路径；其次，是要依靠顾问在其他城市和项目的实操经验，在新津的工作推进过程中预见问题并做好预案，降低试错成本；再次，顾问与新津干部团队和本土设计院紧密协作，共同研究最适合新津的解决方案，既提升了方案的落地性、也提高了本土力量的专业能力。

三是聚焦产业引育，构建平台生态。区县级城市财力有限，且数字开发不确定性因素较多，以传统的政府投资做项目的风险太高且不利于长期运营。新津围绕“政府主导、企业主体、市场化运作、商业化逻辑”原则，政府主导策划规划、提升价值预期，招引各领域头部企业成为“城市合伙人”，构建政府、国有企业与市场方共担风险、共享利益的伙伴关系和产业引育生态。在此生态下，新津首先通过招商前置提升策划规划方案落地性，在TOD策划和一体化城市设计阶段多次征询潜在合作开发伙伴的意见，参考市场方的反馈对开发强度、业态、配比等进行完善，既提升了方案的市场落地性，又为项目招商进行了预热。其次，通过带条件招商确保项目开发品质，新津在各期项目推出前均与二十余家高品质城市运营商进行多轮磋商，在充分了解市场意愿的基础上，设置较高的参与资格条件（地块受让方必须连续两年进入全国地产企业前20强或商业地产运营前5强）以确保TOD综合开发品质。再次，通过开放股权实现综合效益最大化及招引程序阳光透明。新津在成都率先采用了市场化运作效率较高、回收成本较快且程序公开、风险共担、收益共享的开放股权模式引入社会资本实施新津站TOD综合开发。同时，积极营造初创型团队创新孵化、成长型企业转型壮大、头部企业快速聚集的机会场景和功能平台，为数字经济企业发展提供多元化场景，实现企业与城市同成长同进步。

落地成效——从2018年中开始谋划，新津在不到五年的时间内实现了从TOD项目到全域“物理城市+数字城市”发展的三级跃升。

一是“TOD+5G”公园城市示范项目快速落地。新津站“TOD+5G”公园城市示范项目一期“智在云辰”由新津城投与中南置业合作开发，2020年3月开工，同年6月即开盘，成为成都最早实现销售的TOD示范项目，市场反应远超预期。购买客群94%为非新津本地客户，以26～46岁初次置业的年轻人为主，占比前三的购买动机分别为智慧社区29%、地铁出行24%以及新津+TOD发展潜力18%。示范项目二期“天府未来中心”由新津城投、成都市轨道集团与旭辉合作开发，2021年5月开工、同年8月开盘，在当时包括成都在内的全国多个城市第二轮土拍出现波动、房地产不确定因素增加的背景下，首开当日售罄，在区域市场上引起了重大反响。从客群分析来说，40岁以下客户占比达78%， 90%以上的客户为大学学历。示范项目成功实现了吸引外来年轻人口的预期，以刚需自住为主的置业目的也为该区域未来发展夯实了基础。

二是天府牧山数字新城快速推进。在示范项目一期开工之日，新津即开始谋划更大范围的城市发展，2021年4月，以新津站TOD为核心、沿地铁10号线周围的84平方公里升级为成都最年轻的功能区——天府牧山数字新城。这是成都首个以“数字”命名的产业园区，聚焦“数字孪生+人工智能”培育发展以数字为特征的新经济产业集群，是成都市数字经济发展的重要支点，也是新津寻求发展新动力的桥头堡和主阵地。在叠加了产业功能区和数字经济机遇之后，新津站TOD已从最初的“TOD+5G”公园城市社区示范项目探索升级为“数字微城”打造，多家头部企业、链主企业纷纷成为新津的“城市合伙人”，“TOD+5G”公园城市发展步入了快车道。

三是全域“公园城市+数字经济”有序开展。2021年12月，国家发布了“十四五”数字经济发展规划，新津此时已具备了发展数字经济、推进数字治理的良好基础，顺理成章获批成都“智慧蓉城”建设的试点区县，再次抢占了发展先机。目前，新津已构建起服务全域“一城两园一区”（天府牧山数字新城、天府农业博览园、天府智能制造产业园、梨花溪文化旅游区）的数字底座，推动数字经济全方位赋能新城市、新制造、新农业有序开展。

四、结语

在疫情长期化、世界政治经济格局动荡加剧的大背景下，中国城市发展面临诸多挑战，但新基建以及数字化也为TOD带来新的时代机遇。新津系统探索了区县级城市主导的TOD片区物理城市与数字城市同步打造、物理空间与产业引育同步实施，围绕TOD营城、智慧营城和生态营城三大策略，推动“人城产”滚动发展，落地效果初步呈现，产业、人口聚集态势明显，头部企业纷纷躬身入局，其营城理念、推进路径、工作机制与开发模式，值得全国其他城市深入研究与借鉴。

(来源：《中国市长》　作者系西南交通大学TOD研究中心主任，中国城市轨道交通协会资源经营专业委员会副秘书长）