县城是我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带，对吸纳农民进城就业安家、促进城乡要素跨界配置和产业协同发展具有重要作用。我国县城数量大、类型多，发展定位各具特色，发展路径各不相同。中共中央办公厅、国务院办公厅日前出台的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》明确提出，要科学把握功能定位，分类引导县城发展方向，并作了具体分类指引，为今后一段时期不同类型县城建设提供了根本遵循。

一、充分认识县城发展的客观规律

县城及县级市城区在我国经济社会发展中的地位十分重要。从数量看，2021年年底我国有1866个县及县级市，占全国县级行政区划数量的65%左右，约为地级及以上城市市辖区数量的2倍。从人口看，2021年县城及县级市城区人口约2.5亿人，占全国城镇常住人口的近30%。

当前，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍，但随着城镇化将从快速发展后期逐步转入平台发展期，人口总体上还会向城市群、都市圈和大城市集聚，一些县城随着人口流入会不断壮大，一些县城保持大体稳定，也会有一些县城面临人口减少。县城发展分化既是客观趋势，也符合城镇化一般规律。因此，要充分尊重县城发展规律，准确把握演变态势，推动不同类型县走各具特色的县城建设道路。一方面，要支持条件好的县城重点发展，精准选择基础好、潜力大的县城，特别是城市群和都市圈等地区的县城，使之成为吸纳农业转移人口的重要空间。另一方面，要客观理性认识到一些县城常住人口正在减少的现实，防止人口流失县城盲目建设。

二、顺应趋势分类引导县城发展

推进以县城为重要载体的城镇化建设，要顺应人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。

一是加快发展大城市周边县城。位于城市群和都市圈范围内的县城容易接受大城市辐射带动，人口集聚能力强，是承接大城市产业转移和功能疏解的重要空间，具有较大发展潜力。要支持这类县城融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能疏解，特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场及过度集中的公共服务资源疏解转移，强化快速交通联结，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。

二是积极培育专业功能县城。具有较好资源禀赋、产业基础、交通条件的县城，能够依托自身优势发展特色支柱产业，是吸纳农业转移人口就地就近城镇化的重要载体。要支持这类县城发挥专业特长，培育发展特色经济和支柱产业，强化产业平台支撑，提高就业吸纳能力，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。此外，我国还有100余个位于陆域边境地区的县，是保障边疆安全的稳定屏障，这类县人口规模普遍偏小，大多数远离中心城市，要支持这些边境县城完善基础设施，强化公共服务和边境贸易等功能，提升人口集聚能力和守边固边能力。

三是合理发展农产品主产区县城。位于农产品主产区内的县，耕地较多、农业发展条件较好，以提供农产品为主体功能，是维护国家粮食安全的重要单元。这类县城普遍经济基础薄弱、就业容量有限、人口集聚不强，需要推动农业适度规模经营和产业化发展。要推动这类县城集聚发展农村二、三产业，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，更多吸纳县域内农业转移人口，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。

四是有序发展重点生态功能区县城。位于重点生态功能区内的县，生态系统较为脆弱，资源环境承载能力较低，以提供生态产品为主体功能，是保障国家生态安全的重要单元。这类县受制于地理环境约束，产业发展受限、要素集聚困难，需要因地制宜推动绿色发展。要推动重点生态功能区县城逐步有序承接生态地区超载人口转移，完善财政转移支付制度，增强公共服务供给能力，发展适宜产业和清洁能源，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。

五是引导人口流失县城转型发展。随着人口持续向城市群、都市圈和大城市集聚，一些县面临着人口减少问题。要结合城镇发展变化态势，推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。

三、科学有序推动县城发展

推进以县城为重要载体的城镇化建设，要强化组织实施，因地制宜补齐县城短板弱项，提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要。

一是强化规划引领。县城建设要坚持“一县一策”，以县城为主、兼顾县级市城区和非县级政府驻地特大镇，科学编制和完善建设方案，按照“缺什么补什么”原则，明确建设重点、保障措施、组织实施方式，精准补齐短板弱项，防止盲目重复建设。

二是挖掘特色优势。县城建设要重点强化生产功能的特色化、集约化和适用化，引导就业机会创造和劳动力从业选择，同时着力提升县城生活功能的低成本、便利性和舒适度，整合发挥县城作为县域中枢的综合优势和潜力，不断提升县城要素集聚和辐射能级。

三是统筹发展和安全。县城建设要严格落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，守住历史文化根脉，防止大拆大建、贪大求洋，严格控制撤县建市设区，防范地方政府债务风险。

（来源：国家发展改革委　作者系中国城市和小城镇改革发展中心主任）