改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，仅用40年时间就走完了发达国家近300年的城镇化道路，7亿农民进城，400多座城市新建，创造了世界城市发展史上的奇迹。

2020年，我国城镇化率达到63.89%，进入到城镇化的“下半场”，城市社会结构、生产生活方式和治理体系发生重大变化。近10年来，人口从农村向城市的普遍流动转变为人口在不同区域、不同城市之间流动，城市规模有增也有减，城市发展进入到了结构调整新时期。

01 背景和政策

1.城镇化“下半场”：60%以后的新变化

国际经验表明，城镇化率达到60%以后，正是城市问题集中爆发的时期。不仅要持续解决城市化过程中带来的问题，还要注重解决城市发展本身所产生的问题。

以世界各国为例：英国在1870年左右，城镇化率达到60%，出现环境污染、住房短缺、公共卫生等问题；美国1949年暴露出交通环境和社会公平等一系列“城市病”问题；日本在1960年左右达到60%城镇化率，面临东京等城市功能集聚、过度拥挤等问题。在全球的视角下，当城镇化率达到60%，也是达到“城市病”集中爆发，需要结构性解决城市问题的重要阶段。

2.我国城市经济社会发展动力发生变化

以房地产驱动的城市开发建设方式已经到了尾声。随着我国住房总量越来越接近“天花板”，住房问题已经由总量短缺转为结构性供给不足。加之高地价、高房价预期已到顶，货币工具也遇“天花板”。近11年间，M2余额增幅是同期GDP增幅的2.3倍，资金使用效率越来越低。

推动城镇老旧小区改造、设施补短板是新时期我国扩大内需方式的有效路径。近年来，住房和城乡建设部积极推进城镇老旧小区改造工程，力争到“十四五”期末基本完成2000年前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。初步测算，“十四五”时期城镇老旧小区改造可拉动投资和消费约5.8万亿元。

3.新的社会发展需要驱动城市发展转型

新冠疫情暴露出城市发展建设亟需“补短板”和“补漏洞”。城市中高密度、超高层住宅区、办公室的卫生防范风险高，应急管理难度大。新冠疫情暴露城市发展中突出问题，迫切需要在城市基本服务的补短板和基层治理的补漏洞等方面加大投入。

社会新矛盾和消费新趋势。党的十九大提出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一时期，生活水平的变化、人的需求变化、人口结构的变化等问题，共同推进城市更新作为党和国家重大政策的提出。

4.城市更新是新时期城市发展的战略选择

十九届五中全会提出推进以人为核心的新型城镇化。实施城市更新行动，有利于推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，促进大中小城市和小城镇协调发展，强化历史文化保护、塑造城市风貌，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。从宏观角度来看，实施城市更新行动对于推动城市结构优化和品质提升，转变城市开发建设方式，促进社会经济健康发展，具有重要深远的意义。

国家“十四五”规划明确提出“实施城市更新行动”，并明确了城市更新行动八个主要方面：

02 理论和方法

1.国际视野下的城镇化发展特征

国际视野下的城镇化发展与城市问题的涌现。对世界各国城镇化的发展和城市规划面临的问题进行分析表明，城镇化率在30～50%处于快速发展阶段，50～70%进入拐点阶段。我国正处于64～65%，到了城市问题累积，需要结构性解决问题的重要时期。

层出不穷的城市问题推动了国际更新理论的演进与发展。以西方为主要研究对象，20世纪五六十年代到2000年前后，英文里出现多种更新理论的概念：城市重建（reconstruction）、城市复兴（revitalization）、城市改造（renewal）、城市再开发（redevelopment）、城市再生（regeneration），甚至于衰退下的再生（regeneration in recession）。

城市更新在各国的运用案例是国际视野下的重要参考。例如，纽约高线公园通过城市更新手段从衰败区域演变为激发城市活力的街区；波士顿“大开挖”推动市民出行方式的转变，带动周边绿色空间建设；首尔清溪川成为了城市传统节庆活动与使命交流的重要场所，提升城市防洪上限，带动了沿线城市更新速度。

2.新时期我国城市更新的技术体系具有完整型

城市更新是一项系统性、整体性、全局性的工作。一是城市发展由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重；二是人民群众对更好的居住条件、更优美的生活环境、更完善的公共服务等充满期待，评判标准从“有没有”变为“好不好”。

城市更新总体目标既要补短板，更要提品质。要建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量和城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。

七大技术体系实现高质量发展、高品质生活、高水平治理。新时期的城市更新的内涵包括健全体系、优化布局、完善功能、底线管控、提升品质、提高效能、转变方式七大方面，贯穿城市规划、建设、管理、运维全过程。

03 案例与启示

2000年以来我国城市更新的探索实践，从旧区改造、环境治理到2016年“生态修复、城市修补”的双修工作、老旧小区改造都是城市更新在不同时期的具体行动。当前的城市更新实践以问题导向与目标导向相结合，将市民幸福作为城市更新的最高要求，提升品质和文化内涵，要重感知、重细节、重品质，探索渐进式、可持续的有机更新模式，提升城市的品质和效益。

1.老旧小区改造

加强城镇老旧小区改造、加强居住社区建设

“安居乐业”是千百年来的人类理想，老旧小区改造是民生工程、发展工程，还是共建共享共治社会治理的重要抓手。2019年住建部同发改委、财政部等部门制订深化试点方案，不仅通过老旧小区改造实现惠民生、促消费、拉投资的作用，还将推动城市由外延扩张性型发展转向内涵提升型发展，并通过社区参与促进基层治理能力。例如北京劲松老旧小区改造采取动员群众共建机制，社区居民全程参与，自主选择社区改造内容。

老旧小区改造是改善民生诉求的重要途径，它不是独角戏，而是交响曲，需要 “共同缔造”，从而创新社会主体多元参与模式，共谋共建共享共治。它不是短期运动，而是长期工作，需要长远谋划运营，最终目标是实现城市发展转型，整体人居环境的提升。

2.历史文化名城、街区更新

强化历史文化保护，塑造城市风貌

要坚定文化自信，正确处理保护和发展的关系，像爱惜生命一样保护好城市历史文化遗产，不急功近利，不大拆大建，延续历史文脉，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。

永新古城更新改造从山水、人文、红色和生态角度挖掘古城历史，挖掘传统营城智慧，重塑永新文化精神。通过分期实施，在一期工程实施后，古城恢复了生机活力，变得越来越有吸引力，助力实现新型城镇化。

北京崇雍大街更新改造则充分尊重民意，居民参与，共同建造，以居民需求为导向，更新后成为具有归属感的新家园。

3.滨水、公共空间品质提升

实施城市生态修复和功能完善工程，推动基础设施建设

坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”，集中力量解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，通过城市更新，努力为人民群众创造高品质的生活空间，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

上海黄浦江“一江两岸”品质提升工程坚持“百年大计、世纪精品”的原则，始终围绕公共空间开放做好文章，把黄浦江两岸建设成为服务于市民健身休闲、观光旅游的公共空间和生活岸线，打造成世界级的滨水区。

三亚两河四岸修补修复工程通过建设东岸湿地公园、红树林生态公园、金鸡岭生态公园、丰兴隆生态公园，打通东岸湿地和三亚河的连接，加快恢复三亚河的生态体系。

4.老工业区改造

功能更替、剪辑转型和就业机会

工业活动相关的空间场所和非物质表现影响着其所处城镇的生活与景观，对城市空间、产业经济与地方文化具有深远的意义。景德镇陶溪川更新改造利用宇宙瓷厂工业场景，植入适应年轻人的文化业态，定期举办文化活动，打造陶溪川IP，提高社会影响力。广州TIT创意园利用原广州纺机厂遗址，以服饰、时尚、创意、文化、艺术为主题，吸引国内外时尚界著名设计师、名模、名企、名牌进园发展为目标，以新产品发布、时尚设计、信息咨询、专业培训等多功能服务为纽带，集创意、艺术、文化、商业、旅游体验于一体。

5.城市更新行动的几点启示

新时期的城市更新是服务人民，提高城市发展质量的“大更新”。要从城市体系、布局、功能、底线、品质、效能、发展方式等多个方面着手，是系统性、全局性、战略性的一项工作，是新时期城市发展战略。

城市更新要适应新时代城市的发展需要，建立全新流程的工作体系。过去所有的制度设计都是针对城市扩大增量方面的，新时期基于存量更新的规划工作、技术标准都要全面改革，除了规划、建设，还要注重运营、维护等方面。

要保障城市更新的可持续，建立良好的资金渠道。金融政策上应该建立一套区别于以往支持新城、新区开发的新制度，发挥好政府、市场、居民等各方力量，特别要发挥好市场的主体地位。

（来源：城PLUS　作者系中国城市规划设计研究院院长）