为顺应城市发展新理念、新趋势，开展城市现代化建设试点示范，体现“把困难估计得更充分一些，把风险思考得更深入一些”的底线思维和战略眼光，国家“十四五”规划和2035 年远景目标纲要明确提出要建设韧性城市，国家新型城镇化规划进一步对如何建设韧性城市作出战略部署安排。韧性城市是在面临逆变环境时具备较强承受力、适应力和快速恢复力的城市。韧性城市就好比弹力很强的弹簧，在外界压力下具备较强的承受力、适应力和快速恢复力。当前，我国城市发展面临的内外部环境都发生了很大变化，发展环境的复杂性、严峻性、不确定性上升，韧性城市是城市安全发展的新范式，要把韧性城市建设要求融入城市规划、建设、管理和城市更新之中，不断提升城市的空间韧性、经济韧性、工程韧性、管理韧性和社会韧性，着力提升城市抵御自然灾害和抗击各种风险的能力。

提升城市空间韧性

城市空间是城市居民生活和生产、城市经济发展、城市生态产品供给、城市公共安全保障等的空间载体，不同城市空间组合形成不同的城市空间功能系统，奠定了城市空间结构的基本框架。提升城市空间韧性就是要优化城市不同空间功能的空间结构，使得城市在面临逆变环境时有更强应对能力，必要时可以为应急功能提供相应空间。习近平总书记强调：“城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。” 也就是说，在布局城市空间这个“大棋盘”时，不能仅仅考虑经济功能，还要更加重视考虑生态、安全等方面的需要， 要为生态、安全等留足必要的弹性空间。为了更好统筹空间要素资源，更好地服务国家战略，解决多种空间相互协调不够、交叉重叠较多等问题，2019年5月， 中共中央、国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，要建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，并将国土空间规划上升到保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化的空前高度，为在规划阶段提高城市空间韧性提供了重要保障。

增强城市的空间韧性，要求在国土空间规划阶段就要充分考虑可能遇到的逆变环境， 并为规避可能的风险预留相应的腾挪空间和回旋余地。当前为了增加国土空间规划的科学性，更好地遵循自然规律和经济规律，更好地服务国家战略，在进行国土空间规划时，都要开展资源环境承载能力评价及国土空间开发适应性评价。

为了进一步提升城市空间韧性， 首先， 要在“ 双评价”的基础上，将区域易发和可能发生并影响城市安全的自然灾害、安全隐患等安全系统分析纳入“双评价”之中，提高应对城市安全隐患的能力。其次，要统筹地上地下空间利用，在城市空间布局上最大程度降低灾害损失风险，学会在规划城市空间时注重适当的战略留白，当城市面临重大风险时，能够实现快速新建或通过存量空间功能的快速转换，提升城市对重大风险的应对力、适应力和恢复力，确保城市能够以最小的代价渡过危机状态。

提升城市经济韧性

城市是经济发展的主要空间载体，是人口和经济活动都比较密集的地区，城市经济是以工业和服务业等非农产业为主的经济业态。提升城市经济韧性就是要提高城市经济发展的稳健性，保持城市经济长期向好的基本面，稳住城市经济的基本盘，避免城市经济在面对外部风险时出现大起大落的震荡甚至长期低迷。

提升城市经济韧性， 要促进城市经济的适度多元化。城市经济是具有一定规模体量的多种经济形态的综合体，城市内一般有各级各类产业园区，作为集聚工业的主要空间载体，城市内商业服务业也比较发达，往往与城市的生活区交错分布。一般来讲，城市经济的多元化程度越高，其经济韧性就越强，不会因某一产业的波动而导致整个城市经济出现较大波动。如果产业过于单一， 呈现“一业独大”甚至“一企独大”的现象，那么城市经济很容易随着主导产业的波动而产生较大波动。

提升城市经济韧性，使之发展更具协调性，形成实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系。实体经济是城市经济的根基，是增强城市经济稳健性的“压舱石”。科技创新是提升城市经济稳健发展的第一动力， 是提升城市竞争力的动力源泉。现代金融是促进城市经济发展的“ 血液”，是助力城市经济做大做强不可或缺的要素。人力资源是促进城市经济稳健发展的第一资源，是促进城市产城融合发展的关键因素。

提高城市经济的韧性，除了加强从生产端发力外，还要不断从消费端发力，增强消费对城市经济发展的基础性支撑作用，更好满足人民日益增长的美好生活需要。一是要推进城市新型消费商圈建设，打造良好的消费环境。我国目前有着超过4亿的中等收入群体，这些人绝大部分生活在城市，有着较强的消费能力和消费潜力。城市经济要适应居民消费升级的需求，加快建设与居民消费需求相适应的消费商圈，并结合数字化、信息化、智能化的普及推广，积极推进智慧商圈等新型消费业态建设，加快推进商业街提档升级，重点开展步行街改造提升工作，实现城市经济提升与城市景观提升的统筹兼顾。二是适应多业融合发展态势，加快推动消费与创新等融合发展。适应商旅融合发展态势，积极推动实体商业转型升级，因地制宜打造一批商旅文体联动示范项目， 促进传统百货店、大型体育场馆、闲置工业厂区向消费体验中心、休闲娱乐中心、文化时尚中心等城市新型发展载体转变，不断完善消费环境，充分释放城市消费潜力，发挥消费对城市经济韧性的基础性支撑作用。

提升城市工程韧性

城市是自然环境与人工环境的复合体，各类建筑物、构筑物密集，这些建筑物、构筑物构成了城市的工程设施体系。城市工程是城市的“筋骨”。在应对全球气候变化的大背景下，城市面临的暴雨洪灾、高温干旱等气象灾害风险普遍上升，地震、坍塌等地质灾害频发对城市工程设施安全要求不断增强，新冠肺炎疫情大流行对城市的应急卫生设施建设提出新要求，能源电力需求持续上升与“双碳”战略的实施相叠加，对城市能源电力系统带来新挑战，这都要求我们推进城市工程“强基补钙”，切实提升城市工程韧性，增强应对极端气象灾害、地质灾害和各类公共安全风险能力。

一是筑牢城市生命线工程。增强城市饮水安全保障能力，加快水资源供需失衡地区重大输调水工程建设，重点加强城市应急备用水源工程建设，提升供水管网和自来水厂等重要供水设施的安全稳定运行能力，确保城市供水安全。确保城市供电安全，统筹输入电力和自给电力，传统能源与新能源，发电与输供电，全面加强城市能源电力系统设施建设，增强能源电力储备，推进多源互补，电力融通，实现多源供电，多层次储能，提升供电可靠性，确保灾害期间供电设备正常运转。

二是提升城市抗灾减灾能力建设。以处于地震带或地质灾害多发地区的城市为重点， 加强房屋设施抗震能力建设， 新建设施建筑必须达到相应抗震等级要求，对老旧建筑实施抗震加固改造，同时，要加强城市应急避难设施建设，推动重点城市、重要场所重大自然灾害应急避难场所、通道、保障设施应建尽建。加强城市消防设施建设，特别是高层建筑防火灭火设施建设，提升城市建筑防火性能，加强火灾风险排查，降低城市火灾风险。

三是加强城市交通工程韧性。加强城市环线高速、城市快速路等的急陡路段、桥隧工程的加固和维护，实施城市立交桥加固、单墩桥支护、隧道涵洞灾害预警等重点工程，加强地铁、城铁等轨道交通安全工程建设，强化救灾物资和医疗抢救设备储备。

四是提升“新基建”工程建设水平。建设智能化城市安全监管平台，整合城市体检、基础设施建设与运营、房屋建筑施工和使用安全等信息资源，推进城市工程迭代和更新，提升城市工程设施安全稳定运行监测、预警、应急调度能力。

提升城市管理韧性

城市管理是巩固城市建设成果，提升城市形象品位，增强城市韧性的重要举措，是一项综合性、系统性工程，涉及城市建设运行发展各个方面。城市管理搞得好，社会才能稳定，经济才能发展。当前，我国城市管理仍然存在重规划、轻落实，重建设、轻管理，重形象、轻实效，重行政、轻服务，重发展、轻安全等一系列问题。在新冠肺炎疫情暴发的时代大考下，我们在应对疫情方面取得了举世瞩目成绩的同时，也暴露出我国城市管理领域还存在不少短板和弱项。着眼未来，城市面临的各种传统和非传统安全风险挑战只会增多，不会减少，如何提升城市管理韧性，既是一个现实问题，也是一个战略问题。提升城市管理韧性，要注重在法治化、科学化、系统化、精细化、智能化上下功夫，不断提升依法治市、科学治市水平，激发系统管理、精细管理、智能管理效能。

一是提升城市法治水平。要树立法治理念，坚决依法行政，运用法治思维和法治方式破解城市管理难题、应对矛盾风险挑战、提升城市管理水平，增强城市软实力。加快城市规划、建设、运营、管理各环节立法，特别是加快推进城市应急管理立法，确保应对重大风险挑战有法可依。加强城市普法宣传和法律服务能力建设，推进城市执法重心和执法力量向基层下移，增强基层法治水平。

二是提升科学管理能力。加强城市管理各项法律法规、政策规划、制度机制等的科学论证，充分体现韧性城市建设要求，科学制定韧性城市标准体系，完善应急预案体系，研究制定极端天气应对和巨灾情景专项应急预案，强化预案的定期评估、应急演练和动态更新机制，提高应急预案的针对性和实战性。加强突发事件演化机理研究和监测分析，提升预测研判的精准度和时效性。

三是激发系统治理效能。加强城市各部门横跨纵联、条块结合，突出构建行业部门主管主抓，专业部门细化实施， 其他部门协调配合，基层部门协助落实，社会力量补充参与的城市应急管理协作和处置机制，提升应急管理处置协同作战能力。

四是提升城市精细管理能力。要紧盯城市管理末梢，下好绣花功夫，围绕解决好市民“急难愁盼”问题，从细处入手，从社区切入，打通堵点、理顺机制，化解矛盾风险，用精心、细心和巧心让城市管理更有温度，更为安全。

五是提升城市管理智能化水平。要善于运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，增强对城市各类风险挑战的感知和预判能力，提升城市管理效率和响应能力。

提升城市社会韧性

城市是一个复杂社会综合体，在逆变环境中，需要城市多元主体参与，协同提升城市社会韧性，不断提高城市治理体系和治理能力现代化水平。要加强城市风险和公共安全宣传教育和技能培训，完善鼓励城市居民主动参加应急演练和灾害情景体验的政策措施，共建共享韧性城市体验馆和公共实训基地，引导公众提升应急能力，增强社会公共安全意识，提高城市居民的风险意识和应对风险的能力，逐步形成自觉践行韧性城市理念、积极参与韧性城市建设的良好社会氛围。采取鼓励社会投资、政府购买服务等方式，加强服务韧性城市建设的社会组织培育。

提升城市社会韧性，需要不断提高城市的社会动员能力和秩序保障能力。提升城市社会韧性不仅仅是城市管理者的责任，更需要城市多元主体的积极参与。要健全城市的社会动员机制，充分发挥基层党组织、基层群众自治组织、工会、共青团、妇联、红十字会、城市协管员队伍、应急志愿者队伍及其他社会组织和社会公众等多元主体在提升城市社会韧性中的作用。

提升城市社会韧性，要运用现代信息技术提升治理能力和治理效能。结合智慧城市建设，充分运用现代化信息技术，进一步完善城市网格化管理，实现城市社会治理无缝隙全覆盖，并把“居民、社区、物资、应急事件、基层组织” 等全部纳入网格管理，对网格实施精准化、主动化、可视化管理，在应对风险时实现全要素、实时化联动。

提升城市社会韧性要加强舆情科学监测，及时回应并科学引导社会关切，切实维护应急突发事件期间市场秩序和社会稳定。依法从严惩处扰乱市场供应稳定、破坏应急处置工作、传播虚假信息等违法行为，加强部门间联合惩戒。完善应急心理援助机制，针对城市重大灾害对居民造成的应激障碍，及时开展灾后心理创伤干预，帮助城市居民尽快走出阴影，早日回归正常生活。

（来源：《中国发展观察》　作者分别系国家发改委国土开发与地区经济研究所综合研究室主任，研究员；国家发改委国土开发与地区经济研究所研究员）