01 梳理归纳都市圈发展，提出都市圈发展愿景与核心问题

1.研究及政策背景

区域经济均衡化发展态势显现、产业分工加速形成，导致多种交通方式合理分工和功能定位的诉求不断增强，对都市圈交通基础设施“一体化”及“更高质量”协同发展提出了更高的要求。

从2010年以来，各种政策当中都反复提到都市圈和城市群，并从大规模城市群的提出逐渐细化至都市圈的具体规划建设。国家发改委印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划[2019]328号），将都市圈界定为“城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。都市圈中虽有很明显的中心城市，但周边节点城市也都有各自发展的重点，如上海与周边的无锡、嘉兴等城市，自身集聚能力也很强，与上海不只是通勤关系，而是多维度的交通联系，因此“1小时通勤圈”的界定方式以及是否仍然用“通勤”来指导大都市圈的交通网络和交通骨架还需进一步研究。

2.发展愿景和核心问题

都市圈的发展愿景是“一体化，更高质量，协同发展”。从交通扇面角度，包括强化对内功能及对外联系，从而实现一体化。在交通维度，交通建设及管理体制的创新、交通网络结构的合理优化、交通设施的针对性建设、城乡融合发展及区域交通优化衔接是对都市圈发展的支撑重点。

另外，提出了不同范围尺度下的交通模式及交通网络选择，如下图所示。从都市圈各范围层级，城际交通主要依托轨道交通，城市内部则是以BRT、有轨电车、常规公交为主的骨干公交系统完成，个体化交通则是以辅助角色出现。都市圈区域交通基础设施规划与建设的核心问题即融合不同维度的大、中、小运量交通，对轨道网络、公交网络、枢纽设施、道路网络等系统化建设提出符合自上而下的“一体化、更高质量、协同发展”原则。

02 分析国外都市圈案例，归纳总结都市圈交通基础设施规划建设的借鉴要点

1.多功能层次线网适应多元化出行需求(莱茵鲁尔都市圈)

德国的莱茵鲁尔都市圈利用多功能层次轨道线网满足多元化的出行需求。其轨道网络从中心到外围的线网圈层特征明显，中心区高密度的站点布局和外围地区低密度、大站间距的网络结构适应了多层次交通圈出行多样化的需求。

不同功能层次轨道交通系统在基础设施硬件层面共享，从线路安排层面区分不同功能层次：第一层次由城市超快列车、城市特快、欧洲城市特快、区际快车构成，主要运行于国内至国际大城市之间，属于长途客运列车；第二层次由区域快车、区域列车、市郊列车构成，是短途通勤运输的主要承担者；第三层次由地铁和市内有轨电车构成，主要在城市内运行，站间距短，发车频率高，是居民本地化生活最直接的轨道交通方式。莱茵鲁尔轨道优势在于实现内外的无缝衔接，部分城际轨道可直接进入中心城，大大减少了城市内部“门到枢纽”的出行时间。

2.集约利用通道资源建设复合运输走廊(东京都市圈)

随着城市规模向都市圈空间范围的拓展，东京都市圈的轨道系统也处于功能外拓的过程中，充分利用既有通道，调整现有轨道系统的服务功能。在原本位于城市外围的对外通道线路上通过物理轨道、增设沿途站点、货运线外迁等方式实现既有通道功能的高强度利用。新干线建成后，普速铁路逐步实现主要为都市圈通勤服务，成为日本铁路主要的营利业务领域，是世界上少数大规模营利的铁路。另外，在轨道射线拓展过程中，依托山手线逐步建成的铁路环线通道成为都市圈主要客流走廊。最终实现轨道交通引导都市圈发展，3000千米多层次轨道承担大量通勤出行，实现1小时50-60千米可达，进出中心城交通方式中轨道占82%、公交车占1%。

3.都市圈中心城核心区实现多点便捷换乘(伦敦都市圈)

伦敦都市圈主要是体现在多点的便捷换乘。放射性轨道交通线路选择与中心城区轨道在核心区进行多点换乘衔接，通过核心区高密度的城市轨道交通疏解客流，提高郊区客流进入城市核心区的便捷性。换乘便捷性也体现在都市圈内轨道交通站点的设计中，站场兼具人本尺度设计、多方式的无缝衔接。以伦敦与北京的出行为例，从城市内部到主要换乘的轨道节点，同距离下两者时耗近似，但在换乘市郊通勤铁路及实现城际出行后，伦敦都市圈的出行时间远远短于北京，轨道网内的换乘效率远远高于中国。

4.运营组织互联互通、灵活多样(东京都市圈)

东京都市圈的运营特点主要体现在较灵活组织方式，其中JR线就是典型代表。一是常规运营模式，列车采用站站停靠模式运营的线路。二是快慢分轨运营型，快速列车和普速列车分别在同一通道不同物理股道上运营。在通勤段设置四股道，其中两股道列车以站站停靠模式运营，称为缓行线；另外两股道通过甩站和越行方式组织列车运营，停靠站距大，通常称为快线。三是快慢共轨运营型，东京都市圈大多是JR骨干线采用快慢共轨模式运营，通过甩站和越行方式组织多种列车服务，一般为两股道。总结而言，通过轨道及运营上的快慢分车，实现对不同时段、不同对象的灵活组织。

5.注重慢行网络与骨干交通网衔接(首尔都市圈)

首尔都市圈注重慢行网络和骨干交通网衔接，在3千米见方的“岛”内实现慢行优先，加强与骨干交通网络的衔接。其慢行网络分别基于公交走廊、机动车走廊、枢纽及核心商业区、居住区、风景休闲区提出不同的功能及设施设计要求。

03 都市圈背景下区域交通基础设施规划与建设的协同发展三大核心问题

关键问题1：都市圈内部城市发展现状？城市交通发展现状？发展趋势？

中国目前都市圈内部城市具有如下三个发展特征：

第一，都市圈内部城市发展不均衡，发展水平较低，不同区域的都市圈发展程度差距较大，而多数中西部地区的都市圈范围普遍较小。

第二，都市圈内部联系不紧密，中心城市辐射带动作用不强，日均人口流动规模及企业相互投资规模均较小。

第三，超大特大城市人口资源过度集中，城市结构急需优化。

在都市圈内部的城市发展及交通演变方面，一是区域枢纽格局面临重塑，高铁枢纽与城际铁路枢纽相互耦合；二是城际交通需求增长旺盛，大量商务、休闲、通勤客流往返于城际之间，社会经济紧密联系的地区间高频出行迅速增加；三是中心城外围地区交通需求激增，通勤出行、区内和邻近地区出行需求持续快速增长，对出行的时效性和多样化需求大大提升；四是新理念和新技术引发交通变革，未来自动驾驶、共享交通、低碳交通、无障碍交通必将大规模应用，需从规划阶段提前部署。

基于上述都市圈交通发展趋势，以上海为例总结了轨道交通、道路交通及地面公交系统的发展趋势及劣势。在轨道方面，功能分层的核心是利用不同速度等级轨道打造一小时交通圈，市域快线承担城市近远郊与中心城区、近远郊之间的中长距离出行，服务范围在70千米以内。市域轨道设站外密内疏，在近郊区站间距约为2~3千米，远郊可达5~6千米。

上海既有轨道网络规划明显存在功能层次不够清晰，且原规划市域线在规划建设过程中因为不断加站导致站间距较小、平均旅速过低，无法满足新城快速到达市中心的要求。

在道路交通方面，城市对外拓展过程中，轨道交通与干线道路共同引导城市空间圈层式发展，支撑向心交通集聚。而上海既有骨干道路交通网络中，除高速公路外，跨市的快速干线、一般道路缺乏统筹衔接；此外，区域内主要通道均出现了不同程度的饱和，路网整体供给 能力不足，疏港交通不完善。

在地面公交方面，内外两网换乘衔接的差异性、精细化融合不足，地面公交线网分布与客流需求不尽匹配，地面公交运营效率与可靠性以及地面公交与轨道运营衔接服务仍有待提升。

关键问题2：都市圈内圈层交通差异化发展策略？

都市圈内圈层需要差异化发展。以上海都市圈为例，都市圈以高铁、城际铁路为主导；两代区域以城际铁路、市域铁路、高快速路为主导；市域范围以市域铁路、快速路为主导，对三类圈层提出差异化发展策略。

“一城一枢纽，一镇一站”的全域轨道交通体系。构建“高速铁路-城际铁路-市域铁路-城市轨道”多层次、一体化的全域轨道交通体系，形成与长三角城市、中心城及相邻新城多向高效联系的网络化格局。都市圈内圈层交通出行时间目标分三层级：重要交通枢纽、市级中心之间30~45分钟互通可达；虹桥商务区与新城之间的轨道交通出行时间缩短至40分钟以内；上海市域轨道交通网络内1小时可达。

规划设想轨道交通系统一要实现市域铁都市圈范围“射线”硬连通，形成“北向三射，南向三射”市域铁网；二要实现市域线与地铁线便捷换乘，紧密联系，嘉闵线作为市域线接入中心城通道，通过“市域+地铁”二次换乘，实现中心城重点区域全覆盖。

“一高一快”的经济联动区域道路体系。构建以高速公路和干线公路（一级公路和快速路）为骨干的对外道路系统，保证重点区域“一高一快”可覆盖。高速公路已基本达到同一水平，普通公路仍有提升的空间，增加道路系统的层次。

规划设想道路系统实现重点区域“一高一快”可覆盖。主城区形成“多环线+网络化”的快速路网；主城区和新城之间及新城之间形成“1条高速公路+1条快速路+2条普通国省干线公路”。

关键问题3：都市圈内骨干交通的适用性分析以及建设时机？

未来大部分重大的骨干交通基础设施建设应结合通勤的需求。中心城区集聚了大量的就业岗位，就业岗位呈现“向心、梯度、圈层”式的集聚，同时随着人口的向外迁移，职住分布呈现区域不均衡化，造成巨大通勤压力。中心城扩散边界空间尺度在15千米范围，通勤出行主要依托满足出行时间和出行费用的私家车、公交大巴、地铁，超过这个范围，出行时间和费用也可能超过基本承受范围。通勤边界合理空间尺度沿轨道扩散至约50千米处范围的远郊区域，通勤出行主要交通方式需主要依托较普速地铁更高等级的轨道交通快线的服务。通勤的主要需求范围应该在30千米范围（近郊区域），因为地铁和轨道快线均能承担这部分需求，且出行时间和费用是基本能承受的。

统筹利用既有资源和新建线路。综合考虑利用富余能力开行市域（郊）列车、错峰开行高密度通勤列车和普速长途列车、新建都市圈核心区轨道复线和合理实施货运铁路功能外迁等方式，确定改建、新建轨道交通具体要求，充分发挥既有铁路通道服务都市圈功能。新建市域（郊）铁路注重与都市圈轨道交通网络的互联互通。利用新建市域（郊）铁路契机，在新建初期即明确与城际铁路、城市轨道快线的互联互通技术要求，使得市域（郊）铁路建设成为都市圈“四网融合”的关键环节和突破口。

（1）将市郊通勤功能与市区快线功能结合起来，直达贯穿都市圈核心区；

（2）提升、加密核心区轨道密度和服务水平，提高郊区旅客出行的便捷性；

（3）衔接节点在市区外围的线路，在规划设计时就要确保新建线路与市区轨道技术标准的统一，为后期开展直通运营做好准备。

04 提出六条都市圈发展建设建议，应用协同思维推动都市圈发展

（1）多模式互联互通。打破模式、建设管理的限制，不同区段连续通行，减少换乘。

（2）建设轨道交通通道。一条通道，汇集城际铁路、市域轨道、有轨电车等多种模式，建设为公交走廊。

（3）市域轨道公交化。采用大开门式车辆，方便乘客上下列车，实现市域铁路运营公交化。

（4）市域轨道采用快慢车结合的灵活运营。采用快慢分轨或快慢共轨的模式，形成缓行线与快线。

（5）结合利用既有线路改造为有轨电车。充分利用已有轨道，根据轨道定制车辆，减少工程量。

（6）规划建设慢行+公交专用通道。在中心城区规划建设公交+慢行专用通道，无机动车道路，形成交通新理念。

（来源：中国城市规划　作者系上海市城市建设设计研究总院（集团）有限公司院长）