01 城市更新的内涵本质

主要解决“是什么”的问题，即城市更新本质是什么

城市更新是中国城镇化下半场需要解答的时代课题。中国城镇化率去年已经达到了64.72%。中国城市发展已经进入新阶段，城市化进程已经进入了下半场。进入下半场之后，城市发展主要问题已经从“有没有”转变到“好不好”。国家“十四五”发展规划提出了城市更新行动的战略举措。在国家经济城市发展“十四五”规划和2035年远景目标当中提出城市更新行动，作为国家的一个战略的措施。

城市更新行动是为提升城市高质量发展做出的重大决策部署。任何生命体一定是在不断地生长和演化过程中，一定需要不断地吐故纳新、更新改造、治病救命。从人的发展需求出发探讨城市发展的价值观追求可以看到，目前还有很多需求不能满足。在城市发育成长到成熟衰老过程中，需要不断地通过“拆留改建”“新陈代谢”等不同于新城新区建设形式的改造方式，来治疗病体、完善机体良好运转。城市更新行动的目的是通过对城市物质空间进行重新配置塑造，更好地适应社会经济发展，使之满足人们对城市美好生活的期望需求。城市更新的最终目标是要实现“五个城市”的建设，即建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力。城市更新行动的具体物质对象包括了老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村以及既有建筑，简称“三区一村一建筑”。其内涵本质是解决百姓的生老病死、衣食住行、安居乐业的民生问题。

城市更新行动是重要的民生工程。一般所指需改造的老旧小区主要是2000年之前建成的住宅小区。这类小区具有“老年化现象突出的人口特征，主要在城市中心区的区位特征，多层（5～7层）为主又无电梯的建筑质量差、设施老化、场地损坏、环境不佳、私搭乱建多的物质空间特征，欠缺物业管理等的社会治理特征”。在进行城镇老旧小区改造时，改造内容可分为基础类、完善类、提升类3类。第一类是基础类，即为满足居民安全需要和基本生活需求的内容。第二类是完善类，即为满足居民生活便利需要和改善型生活需求的内容，比如适老化的设施、加装电梯、增加停车场，属于完善类的。第三类是提升类，包括为丰富社区服务供给、提升居民生活品质、立足小区及周边实际条件积极推进的根据小区的实际需要和可能提出来，比如老龄食堂、文化娱乐设施、老年驿站这一类。这三类的内容都属于民生类。这三类的划分既是改造类相关内容的划分和选择的需要，也与投融资直接相关联。这种分类方式是为了因地制宜地确定改造内容、清单和标准，也是为了建立改造资金合理共担新机制。基础类项目主要由政府出资负责，完善类项目政府可以资助但主要需要由物权所有者（业主）来决定出资，提升类项目主要由社会资本参与投资、由服务享受者付费。

城市更新行动又是重要的发展工程。有学者在统计研究，“十三五”期间国家的财政投资在城市更新领域大概每年是3万亿元，城市更新经费年均增长11%，可预计到2030年，国家城市更新年投资规模可达9万亿元，这仅是国家的财政投入。国家财政投入还有放大效应，市场的规模应该是很大的。所以城市更新又是一个重要的发展工程，对构建新发展格局有大的促进作用。

城市更新行动又是一个重要的社会治理提升运动。城市更新需要实现共商、共识、共建、共治、共享，其是一项社会改造运动。总体而言，城市更新是一个物质空间重塑和社会治理重整的过程。

02 城市更新的需求分析

主要解决“为什么”的问题，即开展城市更新缘由是什么

城市更新缘于人民对美好生活的需求。目前社会主要矛盾是人民对美好生活的需要和发展的不平衡不充分之间的矛盾。矛盾解决就需要实施城市更新行动。根据马斯洛需求层次论，人类发展需求是分层次的，从生理需求、安全需求到社交需求、尊重需求再到自我实现的需求。目前我国人均GDP达到1.2万美元，很快将进入高收入社会，人们对于“城市，让生活更美好”的发展需求将会越来越高、越来越多。

城市更新是城市发展的一个永恒主题。城市是人类社会持续不断发展演变的生命体。城市更新是城市发展的一个永恒主题，它不是某一个阶段就能完成，城市更新将永远处在进行时。因为这是一个针对生命体而言的全生命期过程。生命体都会有生老病死，发育、成长、成熟到衰亡，所以城市更新行动将会永远不断持续进行。城市更新的目标是要进行美好家园建设，美好家园建设就要实现宜居、宜业、宜学、宜商、宜游、宜养。《首都功能核心区控制性详细规划》的规划目标提出了五个方面，即“和谐宜居、文化传承、绿色出行、可靠市政、安全智慧”。同时五个定性的目标又转化为定量的指标。比如说“15分钟生活圈”要求达到100%，即孩子上学不需要开小汽车接送了，实现自己走路上下学。绿色出行要求达到85%以上，即开小车出行的人不到15%，用步行、自行车、地面交通、轨道交通就解决交通出行了。目标要求指标化，指标又要求空间化，能够落地实施，真正实现5分钟的幼儿圈、10分钟的老人圈、15分钟的小学医院社区超市的生活圈。解决了百姓生老病死、衣食住行、安居乐业问题，这就真正实现了高品质生活，这是人们对于美好生活的要求。

城市更新行动要坚持三个导向，分别是目标导向、问题导向和结果导向。坚持目标导向就是要建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量和城市竞争力。实现“五化”目标，即适老化、绿色化、智慧化、社区化、人文化。坚持问题导向就是要集中解决六方面问题：社区治理方面，居民思想难统一；硬件更新方面，配套老旧存隐患；服务设施方面，用地紧张难增补；标准规范方面，相关规范不达标；资金筹措方面，主体单一难破题；体制机制方面，审批烦琐难协调。坚持结果导向就是改造目标要清晰，系统设计要加强，资金筹措多渠道，工作机制再创新。实现十五分钟生活圈全覆盖，解决百姓生老病死、衣食住行、安居乐业的基本民生问题。

03 城市更新的供给分析

主要解决“做什么”的问题，即如何开展进行城市更新

城市更新行动是一项系统工程，需要统筹协调。习近平总书记在中央第四次城市工作会议上对城市工作提出“五个统筹”要求，即“统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性；统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作系统性；统筹改革、科技、文化三大环节，提高城市发展持续性；统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展宜居性；统筹政府、社会、市民三大主体，提高城市发展积极性。”城市更新工作同样需要做好“五个统筹”。城市更新需要从城市发展的自然生境、优质设施、空间场所、文化认同、社会善治、经济活力六个维度进行思考。城市更新包括五个方面的供给分析，这五个方面是应该保证的供给，但又不仅仅限于这五个方面，应该还有其他更多的方面。

第一是城市更新政策法规的引导。对于城市更新，中央政府已经出台了一系列的政策文件顶层设计，比如“十四五”发展规划、中办国办文件、国家发改委文件和住建部的文件等。接着是地方政府的实施配套的一系列政策，在地方政策文件来源统计中发现，广东省是最多的，北京、上海、浙江等东部地区也更多一些。

第二是城市更新环境潜力的评估。现有学者在做关于城市更新潜力的评价，认为城市更新的影响要素有基本功能、生活品质、区位形象、改造难度以及天时地利人和等，这可以给我们提供运用定量方法系统地评估我国各地城市更新投资环境的一个总体判断，可以帮助地方政府、市场主体和研究机构对城市更新潜力进行评估。

第三是城市更新的技术清单选择。城市更新改造需要运用到很多技术，城镇老旧小区改造的分类技术是很重要的，这是一种可选择菜单式的供给特征。老旧小区改造使用各类技术不是政府说了算，也不是某一个社会投资资本说了算，它要由老百姓说了算，要由物权产权主体来决定。基础类的、完善类的、提升类的改造内容实际上都与投资方有关联，跟老百姓产权物主有直接的关联。老旧小区改造过程中如何采用绿色低碳技术，同样需要菜单式供给。要强调各类技术的地域适宜性，北方地区和南方地区，东部地区和西部地区，经济发达地区和欠发达地区差异性大，各类地区改造要求不一样，最好采用基于自然的解决方案，它是低成本的适宜技术。

第四是城市更新的多元资金支持。国家发改委发布的“十四五”新型城镇化规划专门提到健全投融资的机制。文件中提到了夯实企业投资主体地位，放宽放活社会投资。要发挥政府投资引导作用和放大效应，推动政府投资聚焦市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域，主要投向公益性项目。优化财政资金支出结构，发行地方政府专项债券支持符合条件的公益性城镇基础设施建设项目。要创新城市投资运营模式，推进公共设施建设和土地潜在价值挖掘相统筹，提高收支平衡水平。引导社会资金参与城市开发建设运营，规范推广政府和社会资本合作（PPP）模式，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点。要持续深化投资审批制度改革，加强与用地、环评、报建等制度的协同衔接，全面改善投资环境。要合理确定城市公用事业价格，拓宽多元化融资渠道，鼓励银行业金融机构按市场化原则增加中长期贷款投放。城市更新改造要政府、居民和社会力量进行合理的共担，居民要有自己出资的责任，政府当然要支持，还有金融机构的服务、社会力量的参与，还有一些税费减免政策。

第五是城市更新的长效机制保障。城市更新改造是一个复杂的系统，它需要多个学科、多个部门来统筹推进，需要构建各部门统筹合作和分工职权的政策机制。比如在社区改造和老旧小区改造时，居民为中心的社区议事平台搭建非常重要，是提高管理能效的重要方式。老旧小区改造当中，需要建立多项保障机制，包括统筹协调、项目生成、资金筹措、市场化力量参与、金融机构支持、群众共建、项目推进、存量资源整合利用和小区管理长效等机制。

要努力探索“中国式现代化的城市更新新范式”。总体目标是运用“完善参与机制、拓宽参与渠道、规范参与要求、保障公平正义和充分高效”的理念与方法，助力形成具有中国特色的城市更新的新范式。要从治理体制机制、转变政府职能、公众参与治理、市场积极参与等方面助力中国式现代化的城市更新行动的新范式。一是健全更新治理机制体系，包括多元主体合作治理机制、协商决策机制、利益共享机制；探索“政府引导、市场运作、公众参与”模式。二是主动转变城市政府职能，变主导为引导。三是强化社会公众参与治理，NGO组织、社会团体、媒体、社区规划师、律师等第三方专业力量参与。四是加强市场的积极参与，让社会资本成为城市更新重要参与者。中国式现代化的城市更新行动新范式可以从顶层设计、广泛实践、事实总结、创新攻关和多元参与等方面探索。

（来源：城事会客厅　作者系《城市发展研究》主编，中国城市规划设计研究院原副院长，教授级高级城市规划师）