一、建设现状

智慧城市一般是指通过各种新兴技术如人工智能、大数据、物联网、云计算、区块链和元宇宙等来规划建设和管理城市的新模式，是实现城市治理现代化和产业经济升级的重要手段。我国自2010年提出智慧城市以来，在向世界先进城市学习借鉴的基础上，智慧城市得到快速发展。2012年起，住房和城乡建设部等部门开展了三批智慧城市试点。

经过10余年的智慧城市概念普及、政策推动、试点示范，我国已经成为世界智慧城市发展的主要舞台之一。根据住房和城乡建设部、科学技术部、工业和信息化部、国家发展改革委等政策文件，我国各类智慧城市试点城镇总数累计超过1000个，在世界范围内规模最大，已在环渤海、长三角、珠三角和中西部地区初步形成四大智慧城市群，与此相应的物联网、芯片制造、传感器设备和系统集成等产业在上述区域发展显著。根据中国信息通信研究院《2020智慧城市产业图谱研究报告》统计，开展新型智慧城市顶层设计的省会城市及计划单列市、地级市已分别达94%和71%。

智慧城市建设资金需求大，项目涉及面广，从城市绿色交通，城市排水、污水处理、安全供水，防灾应急，可再生能源，建筑节能改造，空气污染系统治理，到绿色城镇和宜居村庄建设、城市公共信息平台等，超过50个行业。从2016年到2021年，其市场规模持续上升，2021年预测约为19.3万亿元，2022年预测约为25万亿元，预测后续市场规模增长会保持在30%左右，其市场规模的增长也将加大资金需求。

二、案例分析

当前应用在智慧城市领域主要有四种融资渠道和方式，本研究通过案例的方式予以阐述。

(一) 地方政府财政资金

2020年12月，四川省级财政资金以5.3亿元建设天府新区数字城市，项目建设内容包括天府大脑、智慧物联平台、智慧门户，以及“城市治理”智慧应用、“生活环境”智慧应用、“产业经济”智慧应用、“公共服务”智慧应用等。

一是天府大脑。天府大脑是天府新区数字城市建设的核心。具体建设内容包括数据治理、综合枢纽和人工智能平台三个模块。其中数据治理的核心是构建大数据平台，包括大数据服务能力、数据治理能力等；综合枢纽平台建设内容包括数字孪生平台和综合指挥平台，实现天府新区数字孪生城市建设的数字底座；人工智能平台是数字城市智慧应用的核心支撑模块，为各场景应用提供 AI 功能服务、算法服务、组件服务等。

二是智慧物联平台。智慧物联平台是天府新区数字城市建设的重要基础设施，城市大数据分析的数据源泉，推动产业经济发展的重要抓手。具体建设内容包括适配管理系统、设备管理系统、数据管理系统、统一服务系统、开放门户、 运维保障系统、安全保障系统和视频能力系统。

三是智慧门户。智慧门户是天府新区数字城市建设体系中面向公众、服务用户的直接通道，是汇聚智慧城市信息资源的数字平台，提供全方位信息服务的载体，发挥城市资源创造移动互联网价值的运营平台。具体建设内容包括基本应用功能、通用应用功能、门户特色应用和后台管理平台。

四是建设数字城市应用。聚焦产业经济、城市治理、生活环境、公共服务等。

截至2021年10月，天府新区通过BIM（Building Information Modeling，建筑信息模型）、GIS（Geographic Information System，地理信息系统）等数据信息集成，运用3D建模等技术，首先建成了564平方公里的数字孪生城市信息模型（占天府新区面积的35.7%），其中90平方公里为中等精度建模，30平方公里为高精度建模,联动城市大脑汇集多源数据。2021年年底，建成1个绝对中枢（天府大脑）、2个重点示范区域（天府总部商务区、成都科学城）、4类重要民生应用场景（民生服务、城市管理、生态治理、产业保障等4大类16个细分应用场景）和千个网络基站。

天府新区完成国土空间规划的智慧化体系建设，推动90%以上的规划流程向线上倾斜。对城市的生长进行全周期记录和全过程智能化管理，打造互联互通的自然资源“一张网”、三维立体的自然资源“一张图”和统一的应用支撑“一平台”，推动规划效率平均提升200%。同时，在传统规划功能的基础上，扩充与公园城市内核相对应的10余个特色规划功能，推动城市规划与公园城市生产、生活、生态的全面匹配，构建起满足自然资源调查监测、监管决策和政务服务的三大应用体系。

(二) 政府专项债

2020年6月，山东聊城莘县开展智慧城市新型基础设施建设项目。项目以数字政府、数字社会、数字经济、数字基础设施为重点，建设“1+4+N”大数据发展格局。项目总投资3亿元，其中项目资本金1.5亿元，占总投资的50%；计划发行专项债券1.5亿元，占总投资的50%，期限为20年。2020年8月，发行山东省政府新型基础设施建设专项债券（三期）和山东省政府专项债券（四十六期）。此项目在债券存续期间的总收入为4.46亿元，主要收入来源为：智慧交通的电子警察和智慧停车、智慧物流服务中电子商务和电子物流平台、网络数据（三维地理地图及数据库支持服务）、智慧医疗服务、智慧教育服务、智慧路灯、智慧公交电子牌等收入。

(三) 银行贷款

根据《“智慧万州”建设总体规划（2017年—2022年）》，2020年11月，重庆市投资1亿元建设智慧万州医疗项目，总投资包括建设投资、建设期利息和流动资金0.21亿元等，其中总投资由银行贷款承担，其余部分由企业自筹。主要建设内容包括智慧医疗系统、公共卫生综合运行管理指挥调度系统、云数据中心、信息安全保障体系等。

(四) PPP

2016 年3月，湘潭市政府投资28.57亿元建设智慧湘潭项目，湘潭产业投资发展集团有限公司作为政府出资代表选定社会资本方与产业集团共同组建 SPV 公司—湘潭智城联合科技信息有限公司。计划建设24个子项目：5个为可运营类项目，19个为政府购买服务类项目，其中一期20个子项目，主要优先建设急用先建项目，包括物联网基础平台、基础地理空间系统、大数据中心、智慧政务、智慧警务、智慧交通、智慧城管、智慧教育、智慧路灯、全域智慧旅游、大健康智慧医疗、无线智慧全媒体、智慧征信、网络安全体系、标准体系、城市全能智慧一卡通、智慧充电桩、智慧小屋、电动车分时租赁、智慧停车场，投资16.77亿元。二期4个新建子项目和11个扩建子项目，重点是在一期的基础上根据具体实施情况确定建设规模、内容及建设、运营期限，投资11.80亿元。湘潭智慧城市项目目前是我国智慧城市领域投资额最大的PPP项目。

三、创新智慧城市投融资模式

（一）创新投融资方式，吸引社会资本参与

智慧城市建设投融资一般都是依托政府财政资金，在地方政府债务、疫情和宏观经济背景下，需要拓宽投融资的社会渠道。目前，我国社会资本积累的资金量数额庞大，2020年社会融资规模增量累计为34.86万亿元，较2019年多9.19万亿元。加快引入社会资本参与智慧城市建设可以有效缓解其融资困难，如运用PPP（Public-Private Partnership，政府和社会资本合作模式）、REITs（Real Estate Investment Trust，不动产投资信托基金模式）、XOD（X-Oriented Development，以城市基础设施为导向的复合新型发展模式）、ABO（Authorize-Build-Operate，授权—建设—运营模式）、EPC+O（Engineering Procurement Construction，Operation，设计、采购、施工及运营一体化的总承包模式）、保险基金和绿色金融等。

1. PPP

根据财政部PPP中心《全国PPP综合信息平台管理库项目2022年2月报》，截至2022年2月，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台管理库：2022年以来，新入库项目59个、投资总额1324亿元，同比减少75亿元、下降5.4%；签约落地的项目55个、投资额大约801亿元，同比减少1660亿元、下降67.5%；开工建设项目80个、投资额1630亿元，同比增加508亿元、上升45.2%。需要创新PPP模式以吸引社会资本参与。首先，项目开始前制订风险评估计划，以防止项目因隐性债务而停滞。其次，建立标准，问题出现前优化绩效评估机制。此外，要加强政府信用。在实践中，出现过一些政府擅自更改合同、要求一票否决权、政策衔接难等问题。因此，政府与社会资本合作时应明确责任和权利，完善法律和政策体系，建立相关机制，加强自身信用。

2.REITs

REITs是存量资产盘活的重要方式，最早起源于美国，截至 2022 年6月底，全球共有44个国家和地区出台了 REITs 制度，全球公募 REITs 市场总市值超过 2 万亿美元。美国是全球最为成熟的 REITs 市场，在美国上市的 REITs 约有 223 只，总市值规模约 1.25 万亿美元，占全球总市值的 65.9%， 覆盖12 类资产，涉及工业、基础设施、自助仓储、住宅、办公楼及医疗健康物业等，占比前三的分别为基础设施类、住宅类及零售物业类，其中基础设施REITs约1922.02亿美元，占比16.53%。发展REITs的价值包括：①盘活存量资产，降低基础设施项目投资主体的负债率、优化资产和债务结构，进而降低投资主体的杠杆率；②不涉及资产运营管理控制权的实质性转移；③公募REITs能广泛吸引社会投资者群体、流动性高，该流动性有助于解决资金期限问题，降低融资成本；④红利分配环节享有税收优惠政策，可提高投资者收益率，并降低项目融资成本；⑤提升行业集中度，提高行业整体运营效能等。

以浙商证券沪杭甬高速封闭式基础设施证券基金为例，截至2021年12月31日，基金募集份额为5.00亿份，募集认购金额43.60亿元。浙江沪杭甬高速公路股份有限公司认购基金份额2.55亿份，其中1.55亿份限售期36个月，1.00亿份限售期60个月。基金募集资金全部用以认购杭徽高速资产支持专项计划，该专项计划持有浙江杭徽高速公路有限公司全部股权。

3. PPP+REITs

作为一种基于股权型的资产证券化模式，REITs具有高股息、强流动性、低风险和收入相对稳定的特点。因此，将REITs引入PPP模式可以相互促进和补充，并可以转化为真正的权益融资。PPP+REITs可以拓宽融资渠道，降低政府隐性债务风险，从根本上解决PPP项目社会资本出表难的问题。原则上，REITs的公开发行不设定期限或具有长期性，因此可以与基础设施项目的建设和运营周期相匹配。与ABS相比，它可以在很大程度上缓解期限错配的问题。REITs的回报率不是固定的，其收入取决于基础设施项目的收入。如果基础资产基础设施运行良好，项目收入较高，REITs投资者可以获得更好的收入分成，而且更好地吸引社会资本。在PPP项目中，社会资本方的退出方式主要包括资产转让、股权转让、上市交易、资产证券化等，上述方式在实际操作中存在不同程度的机制约束，如项目公司股权变更限制、所有权问题、特许经营权等，这使得社会资本方难以退出。同时，PPP具有项目周期长、投资巨大、不确定因素多的特点。PPP+REITs融资吸引中长期资金参与基础设施项目，也为社会资本的退出提供了路径。

4.XOD、ABO、EPC+O

XOD模式是指以交通设施（如公路、地铁、高铁、机场等）、环境、文化和医疗等为导向的综合开发，其中X代指T（Transportation）、E(Environment)、C(Culture)和H(Healthcare)等。以交通领域的TOD为例，除交通设施可以带来周边土地的溢价升值之外，其他能够满足社会公共需求的设施或服务，同样可以带来区域经济的提升及土地的溢价，因此，XOD模式可扩展至智慧城市建设中。

在ABO模式下，政府授权单位履行业主的职责，根据合同提供所需的公共产品和服务，政府履行规则制定和绩效评估的责任，同时支付授权运营费用。混合型ABO是未来可持续发展的方向，其具有更广泛的适用性，附加上专项债支持，增信且延长期限，缓解资金筹集压力。

EPC+O模式是在这种理念下地方政府和社会资本的最新实践。EPC+O是集设计、采购、施工、运营于一体的总承包模式。它是基于EPC总承包模式的后端运营环节的延伸。通过这种集成模式，提高了项目的运营效率，降低了整个生命周期的成本。EPC+O适用于投资规模大、专业技术高、管理难度大、运营需求大的大型项目。可以预见，未来越来越多的EPC+O项目将在智慧城市基础设施和公共事业中发挥重要作用。

5.低成本融资渠道

 为加快吸引社会资本进入智慧城市项目，还可以创新低成本的融资渠道，如保险和绿色金融等。

保险资金具有负债性、长期性和稳定性。为了提高项目融资的可持续性，融资周期也应该相对较长，以便更好地匹配项目周期。因此，需要积极拓宽长期资金参与智慧城市建设的渠道。此外保险基金是我国最重要的长期基金，尤其是寿险基金对长期性、安全性和盈利性有着特殊的要求。因此，在智慧城市领域引入保险资金，不仅可以满足保险公司资产负债期限匹配的要求，还可以在一定程度上缓解智慧城市融资期限与投资回报周期不匹配的问题。

绿色金融产业可实现经济绿色互联网化，以金融力量推动地方经济全面绿色转型高质量发展，探索绿色金融创新模式，利于推动绿色智慧城市建设重点项目顺利实施。聚焦民生类、环保类、自然资源类以及绿色智慧城市领域基础设施建设，充分发挥资本市场支持绿色发展的积极作用。

（二）加大国家地方财政资金支持力度

2021年12月，中央经济工作会议提出，积极的财政政策要提升效能，进一步指导地方加快专项债券发行使用工作，支持各地保证财政支出强度，更好发挥专项债券拉动有效投资的积极作用，适度超前开展基础设施投资。

据中国信息通信研究院测算，2019年智慧城市各级政府财政支出约3650亿元，占总投资的21%；社会投资约13460亿元，占总投资的79%。从中可以看出，智慧城市建设中财政资金的投入比其他融资渠道相对较小且资金来源相对单一，且随着新冠疫情的暴发，地方财政出现问题，智慧城市建设融资资金紧张。随着新一代信息技术与城市现代化深度融合、迭代演进，智慧城市建设的重要性也越发凸显。因此，随着疫情的状况不断好转，国家财政应该大力支持新型智慧城市建设，加强财政资金使用和监督，做好监督和绩效考核，巩固财政资金支持。

（三）应用政府专项债券

政府投资基建项目增速很大程度上影响基建整体增速，而专项债作为地方政府投资基建的主要资金来源，其对基建的拉动作用在增大。根据国家统计局网站数据，2018—2021年基建增速分别为3.8%、3.8%、0.9%、0.4%，2022年1—2月份基建增速同比增长8.1%，2022年伊始基建增速大幅提升。2021年四季度专项债发行规模较大且较为集中，根据12月底财政部与国家发展改革委电话会议，预计有8000亿～1.4万亿专项债资金效果结转到了2022年一季度。此外，2022年政策发力前置，一季度发行的新增专项债券约1.3万亿。专项债券已成为国家宏观层面最有效的积极财政政策的工具，成为基层政府最直接的融资工具。

据不完全统计， 2020年1—7月，已有广东省、河北省、河南省、湖南省、山东省、深圳市、四川省等省市发行智慧城市建设项目专项债，发行期限5年至20年不等。智慧城市建设项目专项债的类型大多归为“民生服务”“市政建设”“社会事业”“生态环保和城镇基础设施”“交通基础设施”“交通能源与市政产业园基础设施”“新型基础设施建设”“城乡基础设施建设”等领域。政府专项债在智慧城市融资中占据了很重要的一环，创新其形式，可大幅提升智慧城市运营能力。地方政府专项债还可与城投债良性结合，基于政府信用和工程质量，以较低的成本直接筹集大量资金，共同促进城市建设的发展。

同时，需要对发行的专项债优先选择合理合规的项目，并对债券资金合规性使用、健全监督机制，对债券信息持续披露、积极发挥第三方机构的专业能力以辅助债券发行，规避可能会出现的问题。

（来源：《中国城市发展报告》　作者系全国市长研修学院（住房和城乡建设部干部学院）研究员、博士）