一、我国村镇基础设施建设概况

“十二五”“十三五”期间，我国发布了一系列政策文件推动农村基础设施建设，不断提升农村教育、医疗、养老等公共服务水平。截至2020年8月底，具备条件的乡镇和行政村基本实现村村通硬化路、通邮、稳定可靠供电，农村卫生厕所普及率超过65％，行政村生活垃圾收运处置体系覆盖率超过90％，农村人居环境整治三年行动任务基本完成，村镇基础设施短板不断补齐。“十四五”期间，我国将有序推进一批村庄道路、农村供水安全、农村电网升级改造、乡村物流体系建设等工程项目的实施，进一步强化县城综合服务能力，改善乡村基础设施条件。

二、村镇基础设施建设存在的问题

（一）村镇基础设施规划建设缺乏统筹

我国早期采取的“城乡二元化发展”模式，造成了城乡的差异化发展。由于缺乏系统规划，村镇基础设施建设与地区建设需求匹配性不足。一是未能与村镇自然环境、经济发展、文化传统等有机结合，如在人居环境整治行动中，有些地区强行拆除农户旱厕，新厕却迟迟不建，引发群众不满。二是部分基础设施间的相互制约和影响分析不充分，存在重复建设、重复投资现象，如以户籍人口为基础建设的文化教育设施，部分设施最终闲置和浪费。三是一些基础设施盲目照搬城市标准，未考虑农村差异性，导致布局不合理、运行不持续。如参照城镇理念建设的集中污水处理厂，由于农村污水量小、运营费用高，部分污水处理厂无法正常运营。

（二）村镇基础设施建设标准体系有待健全

随着我国乡村振兴战略的深入实施，村镇建设标准化工作得到加强，但与城市相比仍处于初期阶段。一是村镇规划方面，仅有一项以镇域规划为重点的国家标准（《镇规划标准》GB50188-2007），缺少对农村规划的指导性标准。二是在基础设施建设方面，2019年发布的国家标准（如《村庄整治技术标准》GB／T50445-2019）及部分地方标准，对农村道路交通、给排水、垃圾收集和卫生厕所等部分基础设施建设进行了规定，但技术标准的覆盖面和技术措施的针对性还有待提升。三是部分村镇基础设施建设标准依然参考城市基础设施配建依据，如“服务半径”“服务人口”等，不符合农村人员分布特点及生活习惯。

（三）村镇基础设施建设技术能力有待提升

我国村镇数量大、分布广，基底条件差异性明显。在基础设施建设中，部分地区对区域特点和资源条件认知不足，技术选用盲目混乱、适用性差。一是部分地区供排水、污水处理设施落后，或设施建设与地区资源、经济水平不相符，如在西北缺水地区建设的污水处理厂、改造的水厕频频出现“弃用”现象。二是村镇能源利用较粗放，大部分地区仍以传统燃煤、薪柴等能源形式为主，清洁能源利用率低。在清洁能源推广利用中，也存在投资运行费用高、可持续性差的问题。三是基础设施使用的便捷性还需提升，乡村基础设施的建设不仅要考虑普通村民的使用和操作能力，更要考虑老年人的实际情况，做到方便、易用。

（四）村镇基础设施长效运营机制不健全

村镇基础设施建设需求突出，但是由于设施建设管理长效机制不健全，多地出现设施建而不用或亏本运行的情况。一是资金来源渠道单一，现阶段我国村镇基础设施建设资金来源主要依赖政府投入，由于村镇非营利性、准经营性基础设施建成后，经营收入通常无法回收成本，或盈利不足以填补建设、运行与风险成本，后期持续运行难以为继。二是市场化机制不充分，社会资本参与基础设施建设运营的比例较低，相关人才、技术、管理等现代化生产要素的发展活力激发不够。三是基础设施建设“重安装、轻运营”现象比较突出，设施运营管理人才投入和技术支撑能力不足，同时也存在管护机制不健全或缺失的问题，如一些乡村道路管护责任不清晰、养护投入严重不足，已出现“油返砂”现象。

三、我国村镇基础设施建设的建议

加强村镇基础设施建设，应从顶层设计、分类建设、技术支撑、管理保障四大方面加强统筹，把握关键环节，实现基础设施建设体系的全面升级。

（一）加强村镇基础设施建设顶层设计

村镇基础设施建设应在城乡统一规划中科学谋划，发挥县城在乡村建设中的辐射带动作用，推进基础设施因地制宜建设。一方面，实施城乡一体化规划。积极推进城乡一体化统筹规划、互补融合，强化县域空间规划和各类专项规划的引导约束作用，推动村庄规划管理全覆盖。结合村庄区域布局和规模特征，合理确定基础设施配置水平和服务半径。另一方面，加强县城对乡村建设的辐射带动作用。在国家推进以县城为载体的城镇化建设工作中，发挥县城连接城市、服务乡村的天然载体作用，推进县城公共服务设施提标扩面，开展县城市政基础设施向乡村延伸，实施县城公共服务设施向乡村覆盖。

（二）分类推进村镇基础设施建设

区分城郊融合类、集聚提升类、特色保护类、拆迁撤并类等各类农村的发展现状、区位条件、资源禀赋等，合理确定村镇基础设施建设要求，构建“三级”（基础类、完善类、提升类）基础设施建设目标，分类推进村镇基础设施建设。

一是全面推进基础类基础设施建设。村镇基础设施与村民生活息息相关，以满足当前需求为主，建立健全生活类基础设施和服务类基础设施建设的基本指标，如道路硬化、饮水安全、通信普及、防灾减灾救灾能力建设等，保障村民基本生活需要。

二是有序推进完善类基础设施建设。在满足村民基本生活水平的基础上，进一步提升基础设施建设标准和服务能力，如乡村道路硬化率达到100％、村次要道路和宅间道路均设置路灯，并建立县、镇、村一体化公交体系；污水收集系统全面覆盖，垃圾就地分类回收，生活垃圾无害化处理达到90％以上等，逐渐缩小城乡差距和地区差异。

三是因地制宜推进提升类基础设施建设。自身经济条件较好或城市近郊区以及县城城关镇所在地的村庄，结合产业发展实际和村民生活需求，基础设施建设总体达到城镇相关建设标准的要求，村民的生活品质显著提升，日常生活需求得到充分满足。

（三）提升基础设施建设与村镇发展的适应性

基础设施建设应结合村镇人口规模、集聚程度、资源环境等条件，因地制宜、精准施策，改变以往“齐步走”的做法，基于开放共享理念优化基础设施布局与建设。

一是基础设施建设与当地需求特征相契合。分类有序推进人居环境改造，推进中西部地区农村户用厕所改造，具备条件的地方推广水冲卫生厕所，统筹做好供水保障和污水处理；不具备条件的可建设卫生旱厕。分区分类实现农村生活污水治理，优先治理人口集中农村，不适宜集中处理的推进小型化生态化治理和污水资源化利用。加强农村生活垃圾收运处置体系，建设有机废弃物综合处置利用设施。统筹村镇清洁能源集中开发优势和末端村民分散用能的需求，因地制宜地推进生物质颗粒供暖系统、生物质沼气站、光伏发电工程、风力发电工程等能源基础设施建设。

二是强化基础设施共建共享。结合市、县、镇、村区域内和区域间资源统筹，以开放共享理念为指导，在空间、时间、技术、管理等方面对基础设施建设进行统筹协调，实现资源集约化和效率最大化。以污水处理设施为例，可以实施村镇共享（依托城镇污水管网）、村村共享（联村、联片收集处理，共享污水处理厂／站）、单村共享（单村、联户或单户收集处理）等多种技术应用模式，有效解决由于经济水平、资源环境、治理能力等因素所带来的问题。

三是构建基础设施建设技术支撑体系。分类制定生活类基础设施和服务类基础设施建设标准体系，形成覆盖基础设施建设和运行维护全生命期的技术指南或导则，逐步建立并完善适应我国不同经济条件、不同地区资源条件的基础设施建设技术清单。定期开展基础设施运行和使用效果体检评估工作，适应乡村经济的动态发展和民众生活需求变化，不断提高基础设施建设管理和服务供给水平。

（四）建立健全基础设施建管用长效机制

积极引导社会资本、相关企业、专业人才、村民共同参与基础设施建设与管理工作，统筹推进农村基础设施建设与管护，确保基础设施长期稳定运行。

一是创新基础设施投融资机制。充分发挥政府投资的引导和撬动作用，采取直接投资、投资补助、资本金注入、财政贴息、以奖代补、先建后补、无偿提供建筑材料等多种方式支持基础设施建设。在财政资金充足的情况下，特别是投资规模巨大、外部生态效益和社会效益明显的基础设施，政府应发挥主导作用，并积极探索银行、保险、担保、企业合作等模式，拓宽基础设施建设融资渠道。

二是创新基础设施建设市场化机制。积极引入社会资本，对乡村供电、电信和物流等经营性为主的设施，以企业建设投入为主，吸引社会力量广泛参与。积极引导村民参与基础设施建设，保障其知情权、参与权和监督权，完善村民参与乡村建设的程序和方法。

三是完善基础设施运维管理机制。完善建立农村基础设施建设、管理、维护和运营全过程管理制度，探索建立农村公共服务运行维护支撑平台，完善信息化、动态化管理，逐步建成功能完善、管理规范、运行高效的基础设施运维管理体系，从根本上解决“重建设、轻运营”的现状。

（来源：《建设智库专报》　作者系中国建筑科学研究院有限公司副总经理）