城市更新行动是支撑我国未来城市发展转型的一项全新国家战略，烟台市是住房和城乡建设部公布的首批城市更新试点城市之一，中国城市规划设计研究院（以下简称中规院）于2021年年中开始着手烟台市和芝罘区两个层面的系列城市更新规划设计工作，正式开启了烟台城市更新的实践与探索历程。在支撑试点工作中，项目组紧紧围绕国家最新要求和地方需求，初步探索构建了一套更新规划体系和编制方法。同时提出，城市更新不仅要建立一套科学有效的更新规划体系和方法，更要从配套政策、资金保障、实施组织等方面加强研究。

一、背景概况

2020年10月，国家“十四五”规划明确提出“实施城市更新行动”，城市更新正式成为我国今后城市工作的一项全新国家战略。2021年11月，烟台市成功入选住房和城乡建设部首批21个城市更新试点城市名单。2022年4月，国务院办公厅和住房和城乡建设部召开了推进住房和城乡建设事业高质量发展新闻发布会，对城市更新的内涵和任务提出了新的要求，提出未来将从健全体系、优化布局、完善功能、管控底线、提升品质等方面推动城市更新，进一步明确了城市更新试点城市的探索重点。

中规院于2021年年中，开始接洽烟台市的城市更新工作，2021年下半年陆续开始谋划、更新底账摸调以及更新规划编制的相关工作。在此期间，中规院充分发挥自身多专业综合优势，联合全院7个业务部门，共同组建了包括规划设计、交通、景观、建筑、CIM等在内的多专业工种相互配合的技术团队，以烟台市最老的城区——芝罘区为“主战场”，正式开启了烟台市、区两级共同开展的城市更新的实践探索历程。在工作过程中，项目组紧密对标住房和城乡建设部推进城市更新试点工作的要求，结合更新规划体系和编制办法方面的技术思考，同时基于烟台市区两级更新规划编制的在地实践需求，上下衔接互动，初步探索搭建了更新规划编制的方法体系。同时，根据近一年的探索工作，项目组发现，城市更新行动的推进，不仅需要建立一套科学有效的更新规划体系，更要从配套政策、资金保障、实施组织等方面加强研究。

二、规划实践探索

城市更新工作需要综合统筹考虑城市的总体发展和建设。因此在烟台的城市更新工作中结合实际特别突出了“三个联动”，即：

城市更新与城市战略联动。城市更新是城市 “12335”整体战略部署的重要组成，通过中心的芝罘区城市更新的“1核突破”推动整体功能结构的优化。

市级统筹与区级落实联动。在城市更新工作中，市级的整体统筹谋划推动和包括芝罘区在内的各区更为具体的规划和作为责任主体的落实结合，上下互动共同推进压实城市更新工作。

老城更新与新区建设联动。在最中心的城市更新工作重点区域芝罘区，老城更新与外围的“幸福新城”建设联动考虑，使老城疏解与新城完善形成良好的统筹互动。

在具体的城市更新技术工作中，为更加科学、系统、有序地支撑烟台城市更新试点工作，项目组在充分考虑地方工作需求，并在衔接现行法定规划体系的基础上，探索构建了市区两级联动，以烟台市芝罘区的城市更新工作为重点，涵盖宏观、中观、微观多尺度，规划设计与落地实施同步开展的“1+1+N+X”的更新规划工作体系。其中，第一个“1”即烟台市级层面的城市更新规划，偏整体统筹与指导作用；第二个“1”即芝罘区重点区域城市更新规划，全面系统地明确分区的更新目标和任务重点；“N”即重点片区地段的规划设计和城市重要系统的专项规划或研究，是对区级层面更新规划的细化和系统性补充；“X”即若干点线面相结合的抓手类的更新项目设计，侧重于直接指导更新的落地实施；同时辅以CIM信息平台为支撑，进一步提升城市更新管理工作的信息化与精细化水平。

（一）烟台市城市更新规划

市级层面的更新规划起到市级统筹作用，指导各区去进行落实。在市级规划中，项目组形成了一个总体技术框架，明确城市更新目标策略，制定市级城市更新指引，确定市级重点更新项目，并且创新试点项目政策保障。

区级层面的更新行动落地，需要市级层面统筹提供政策保障。市级层面更新规划主要内容包括进行市区范围内的更新底账梳理、主要问题研判，并在此基础上形成行动计划和策略思路。市级层面重点把握各区空间格局与特色，比如有些区需要理结构，有些属于特别政策区进行政策试验，其他区谋亮点。同时，综合项目组、住房和城乡建设局、各区板块三方提出的设想达成共识，共同推进包括生态绿色示范、产业优化升级、综合功能提升等六个行动，形成市级层面主抓的一批示范项目库。项目库包括山海相连的山体步道、登州古城、近代工业遗产厂区更新、美好社区创建等。同时，为保障市级下一步更新工作的顺利实施推进，市级层面的更新规划也重点提出了政策机制方面的相关引导要求，包括规划管理体系、实施推进体系、法规政策体系、行政决策体系。

（二）芝罘区城市更新规划

芝罘区的城市更新工作是烟台“12335”战略任务的核心，城市整体战略部署中正是希望通过芝罘区的“1核突破”，通过城市更新去完善城市功能，优化空间布局，提升建设品质，提高产业效能。

该层面的更新规划是以城市体检和详细的底账调研切入，包括城市更新的总体目标、优化城市空间结构等方向，谋划生成更新行动计划，并通过组织项目落地实施，推动城市更新工作不断进展。项目组探索总结出区级层面城市更新的八步工作法。

第一步，开展城市体检，评估发现城市问题。将8类65项指标进行优化，回应百姓关切，形成“52基本”+“10特色”的指标检测体系，形成八个维度的体检评价结果，并总结出六个方面的主要城市问题。

第二步，建立以宗地为基本单元的存量用地调查工作底图。分组分街道开展详细实地调研工作，重点摸查老旧住宅、老旧工业、老旧商服、历史保护等六类存量用地的空间分布情况、总体规模、评价信息相结合的宗地单元数据底账，重点摸清建设年代、建筑质量、更新改造迫切度等内容。在此基础上，建立更新潜力评价模型，综合评定更新的必要性和可行性，形成城市更新潜力评估一张图，初步判断更新工作的重点内容和空间点位。

第三、第四步，目标导向与问题导向相结合，提出目标愿景和更新策略。在目标导向方面，深入挖掘城市价值，从区位价值、自然资源价值、历史文化价值以及大量的存量用地空间价值等方面，提出芝罘区城市更新的愿景目标。在问题导向方面，结合城市体检提出的城市病，从空间、产业、品质、功能四方面制定总体更新策略。

第五步，结合城市问题分析，提出未来城市更新的重点是优化城市空间结构，完善城市功能，形成更新提升一张总图。在一张总图里，各个板块之间不是独立的，而是相互依存与联动的有机体，特别要在重大功能板块之间实现整体统筹。比如，“芝罘区城市更新规划”与“幸福新城规划提升”是同步开展的两个规划，项目组通过详细严密的论证，提出要通过新城的不断建设来吸纳老城分散出来的人口与功能，以形成城市的整体统筹和新老城发展联动，共同达到城市整体发展和各板块和谐互动的效果。同时，在统筹一张图时，项目组结合幸福新城CIM平台的建设，以幸福新城作为示范区，落实新城建设信息化管理和运营维护。

第六步，上下互动，分板块、分陆海进行详细更新指引。综合考虑地理格局、街道界线和功能承载特征，项目组将芝罘区划分为五个更新板块，并分别明确发展定位，制定具体更新策略，划定城市更新重点片区，并生成重点更新单元。以城市更新工作最繁重的老城区为例，项目组确定了该片区的发展定位是充满历史文化气息、宜居乐活的魅力滨海城区，制定了有机更新、文脉彰显的总体更新策略，同时明确了该片区重点更新的空间点位和主要更新单元，并提出相应的城市更新行动重点。城市更新行动重点的确定，不是单独从规划师的视角来开展，而是需要从整体视角，需要与条线部门、街道板块、城市居民等上下衔接共同谋划。

第七步，衔接烟台市市级层面提出的六大行动计划，提出芝罘区级的六大行动计划和相应项目库，并提出城市更新首期重点推动的六个项目，同时按推进一批、谋划一批、储备一批的思路，建立更新项目库的动态调整机制，分批有序进行落实和实施。

第八步，深入研究重点项目，提出示范类项目的设计指引。比如针对重点示范类项目，如向善街、烟台啤酒厂、美好社区创建等项目，项目组在更新规划中提出了更详细的更新设计指引，引导建筑师、运营团队共同把更新落实到地。

（三）重点专项规划设计支撑

对于一些通过城市更新规划不能有效应对的重要且专类的城市问题，项目组考虑以专项规划的方式，配合更新规划，进行系统性、针对性地补充完善，制订统筹解决方案。结合体检，对交通方面的基础数据进行分析，针对老城区里普遍存在的交通拥堵和停车难问题，制订《芝罘区重点区域交通整治规划》，制订整治方案，形成交通提升项目库和示范项目。针对芝罘区面临人才招引的瓶颈问题和现实中缺乏人才公寓的问题，依托《芝罘区人才公寓建设专项规划》，提出建设规模、标准、筹集渠道和空间选址方案，并提出推进时序安排。而《芝罘区农贸市场专项规划》则紧紧围绕民生改善，以最贴近老百姓的菜市场提出系统性更新提升的框架方案，项目组提出了保障民生、群众满意的民心工程，同时又成为展现烟台特色风貌的魅力窗口，让项目落地实施。

（四）近期实施示范项目

对于一些处于核心地段、结构眼位、难度适中，又兼具民生改善、产业优化、公共空间提升等多重属性的更新改造点位，项目组将其筛选为首批聚力打造的精品示范类项目。通过这类型项目的实施推进，探索城市更新的相关经验，总结更新模式，为政府锻炼一批从事更新工作的人员队伍，以点带面，促进未来城市更新行动的全面推进。

以向善街更新改造为例，向善街是芝罘老城区一条非常重要的空间结构轴线，它既是通山连海的轴线，又是一条时空文化轴线，更是一条百姓期盼改造的具备民生提升属性的老街，具备综合示范的属性。目前该项目已进入启动实施阶段，同时也已被纳入山东省示范统筹项目。通过该街首期的步行化改造，将南北两个历史文化街区连成一体，激发老城的历史文化氛围和商业活力，促进老城历史文化记忆中心的复兴。

芝罘区存在很多环境、风貌问题，以东山街道作为示范，编制东山街道综合环境建设提升总体更新设计方案，从小微空间开始做起，以口袋公园作为先行示范，通过缝合城市空间，提升街区面貌，丰富活动场地，织补服务网络，进一步提高烟台城市品质与文化品位，形成效果，逐步系统推进。

三、体会和思考

第一，关于工作方法，这是“规划”的规划。更新规划是城市更新中很重要的组成部分，它是一个起点，但它不只是一项规划，更新项目在实施之前，涉及谋划、策划、规划、计划，完成规划只是城市更新工作“万里长征路”的第一步，开始面向实施的时候才是进入攻坚克难的阶段。在烟台的实践中，从更新规划到最后的项目落地实施，项目组深刻体会到，城市体检和城市更新要融为一体，市区两级政府和相关部门的工作要形成统筹和上下联动，老城更新和新区建设要结合城市未来空间战略形成协同联动，在工作过程中要不断遇到问题解决问题，规划设计研究要及时应对各类问题。因此，更新工作是一个动态持续完善的过程，更新工作需要不断因时因地调整，持续完善规划设计工作体系以及行动方案。

第二，关于技术体系的思考。更新工作需要分层级，各有侧重，上下互动，也要有城市更新全流程的思维，考虑规建管、融运维的全过程。我们需要思考整个体系的业务模块和拓展方向，城市更新的全流程应该纳入我们的思考范畴，比如整个流程里规划院将来能做什么，为业务拓展方向能研究什么，而整个城市更新的技术体系要以问题为导向和以结果为导向，辅以目标导向的方法，在试点实践过程中，持续跟踪，不断丰富，逐步完善。

第三，关于更新的认识。包括理解、理念、方法、组织、模式等。更新行动作为国家城市工作的重大战略举措，这个过程既是物质性空间转型发展，是方法组织模式应对的过程，同时也是治理体系如何持续更新完善的过程。实施过程中会遇到治理的堵点、难点，有些工作需要达成共识，与地方共同探讨所要采取的组织模式和治理模式。在转型中上下协调、机制创新；在治理上多方互动、持续推进。

第四，借用国务院新闻办就推动住房和城乡建设高质量发展的新闻发布会上对于城市更新的描述，进一步强调“城市是一个有机体，城市更新行动是个系统工程，就是以城市整体为对象，以新发展理念为引领，以城市体检评估为基础，以统筹城市规划建设管理为路径，顺应城市发展规律，推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动”。在推进城市更新行动的过程中，我们应深刻认识这项工作的内涵，始终要把握好这项工作的方向，积极探索出一条具有中国特色城市更新的路径。

（来源：《中国城市发展报告》　作者分别系中国城市规划设计研究院城市更新研究所副所长，教授级高级规划师；中国城市规划设计研究院城市更新研究所高级规划师）