社会治理是国家治理的重要方面，新时代对社会治理工作不断提出新要求。党的十九届四中全会提出，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。习近平总书记提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，强调城市规划和城市建设都要以人民为中心，聚焦人民群众的需求，加快推进老旧小区改造，让人民在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

城市是生命体、有机体，也需要有规律的新陈代谢，克服“城市病”难题，在发展中不断更新和改造，顺应人民群众的期待。住建部高度重视城镇老旧小区改造对于满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需，推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展的重要意义，提出“业主主体、社区主导、政府引领、各方支持”的原则和“美好环境与幸福生活共同缔造”的理念，要求各地将其作为重大民生工程和发展工程推进实施，坚持以居民为主体，通过提升基层治理能力，创新小区治理模式，健全后续管理机制，打造共建共治共享的社会治理格局。那么，如何在老旧小区改造中吸纳人民群众的意见，引导居民全过程参与小区改造，发挥业主主体作用，实现共同缔造，进而提升小区居民自治能力乃至城市治理能力就成为了南宁市在老旧小区改造中重点思考和首要解决的问题。

01 南宁市老旧小区基本情况

南宁市现有城镇老旧小区共1270个、6336栋，涉及居民16.5万户，总建筑面积1426.1万平方米，约覆盖居民40万～50万人，多为南宁市原住民。这些老旧小区建成于2000年以前，在空间分布上较为分散，个别小区只有寥寥的几栋楼、体量较小，整体呈现出点多面广的特点，大都具有以下三个显著的特征：

一是多位于市中心，普遍进入折旧期，基础设施严重缺失、无法满足居民对美好环境和幸福生活的追求，居民生活指数不高，是城市建设的短板和社会基层治理的薄弱环节；二是建筑基础数据缺失严重，80%以上的老旧小区普遍存在报建材料、竣工验收材料等建设档案不全的情况；三是绝大多数老旧小区没有业委会和物业管理，导致小区长期缺少维护而越来越破旧，社区对其管理也缺少抓手。

02 南宁市老旧小区改造面临的困难和问题

南宁市老旧小区改造之初所面临的难点从组织动员、程序规则和工作机制等三个方面进行概括，具体体现为以下十大问题：一是居民不参与，政府干着急；二是社区负担大，小区没抓手；三是租户多，动员难；四是部分居民不愿让步既得利益；五是居民达成共识较难；六是居民需求无止境，资金需求量大；七是收缴自筹资金难；八是施工对接居民难、施工效率低；九是施工监督工程量大、施工质量监督难；十是建立小区管理长效机制难，等等。

总体而言就是缺乏组织化、缺乏规则和缺乏促进居民主动性的机制。

03 老旧小区改造的“南宁方案”

此前，南宁市老旧小区的治理主要依托社区来进行，由于管辖的小区众多、社区居住人口数量庞大，日常事务繁杂、千头万绪，加之行政资源有限、工作人员严重不足，工作中更是捉襟见肘，常常是头痛医头、脚痛医脚，较为粗放。老旧小区改造工作全面铺开后，时间紧、任务重，且基于“共同缔造”的原则，小区“改不改、改什么、怎么改”都由居民说了算，社区作为具体落实改造前期工作的执行部门，很难全程组织完成居民改造意愿收集等系列工作。对此，南宁市深刻认识到唤醒居民意识的关键作用，着力探索“先自治，后改造”的工作模式，结合本土的“老友文化”，创新提出成立业委会的过渡性居民自治组织——“老友议事会”，以“协商·共治·家园”为理念宗旨，由其在社区的指导下负责老旧小区改造工作，包括小区居民宣传发动、征集改造意愿、讨论确定改造方案、收缴个人出资、协调改造矛盾、监督改造施工及后续长效管理等。该模式既解决了老旧小区改造存在的难点问题，也减轻了社区的工作压力，推动城市基层社会治理由社区向居民小区有效延伸。为什么不成立业委会而成立“老友议事会”？传统意义上的居民自治组织一般为小区业委会，受限于业委会成立的条件程序、权力过大及现代缺乏信任的邻里关系等因素的制约，在较短的时间内成立几百上千个业委会来承担老旧小区改造工作，很难实现。因此，南宁市结合城市“老友文化”，设立居民自治组织“老友议事会”，将其作为品牌来打造，引导议事代表参与老旧小区改造工作。“老友”文化是南宁特有的城市文化，它传达了南宁的友爱、好客、包容、开放等城市文化属性。

“老友议事会”的核心是协商、共治、家园。其主要工作内容为组织入户调查、协商确定改造方案、组织居民对改造方案签字确认、收缴居民自筹资金、参与施工监管和竣工验收、制定小区自治制度以及实施长效管理。老友议事代表免费为小区服务，居民参选不设置学历、年龄等限制条件，最大限度简化程序，小区业主或住户（租户）均可由个人自荐或业主推荐参选，一般30日内即可完成选举。议事代表的“当选证书”经社区党支部书记签字后由社区颁发，既体现“党建引领”，也是对小区热心居民主动、义务参与小区改造和管理的肯定，在减轻社区工作压力的同时，充分调动居民积极性，让居民充分享有民主决策权利，为构建“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”的新局面，共建有温度的老旧小区提供保障。

如何在短时间内完成几百个“老友议事会”的筹建？南宁市由市住建局牵头，采取政府购买服务的形式引进萝卜（北京）咨询有限公司协助整个筹建工作。萝卜（北京）咨询有限公司是一个公共议事规则团队，2013年开始在深圳、南京、北京、成都、珠海、南宁等地开展社区治理与社区营造的探索工作，负责的项目曾被央视《新闻周刊》报道，并多次获民政部全国社会创新优秀案例。2017年开始推动了多个社区规划与社区治理跨界合作项目。在南宁“老友议事会”的筹建中，萝卜团队主要负责四个方面的工作，即指导配合社区筹建老友议事会、制定老友议事规则、培训社区工作人员主持会议的能力和议事代表的议事能力、参与改造协商的全过程，核心在于培训社区工作人员指导居民自治。

同时，南宁市通过编制老旧小区改造老友议事会指导手册，把整个筹建过程标准化，同时对各个城区的街道办、社区持续开展各级培训。培训内容涵盖老友议事会的筹建程序、如何快速打消居民顾虑、如何吸引居民参选以及沟通过程中需要注意的事项及误区等。通过三年的培训，社区工作人员的组织、沟通、协调能力得到提升，能更好地解决、化解居民的矛盾。

“老友议事会”的筹建有五个步骤：

一是成立议事会选举委员会，成员以社区居委会工作人员为主；

二是发布选举办法、选举公告（公示期限不少于5日）；

三是动员报名、公示候选人，最关键就在于候选人动员，采取上门动员为主、摆摊宣传为辅的方式，给每位候选人说清楚议事代表的权利和义务，积极开展入户宣传及动员登记工作；

四是组织投票，要求社区居委会全程监督；

五是成立老友议事会。成立后的老友议事会应在15日内向社区居委会备案。选取议事代表的原则基本上是小的小区每个单元选举一个代表，大的小区每栋楼选举一个代表。

如何使“老友议事会”发挥有效作用，每次开会讨论事项取得有效的结果？南宁市制定“老友议事规则十二条”，包括主持中立、举手发言、面向主持、先提问后观点、不超时、不打断、不跑题、不攻击，机会均等、服从裁判、充分辩论、过半通过等。按照议事规则，通过召开老友议事会，大部分小区的改造方案和改造内容基本都能通过2～3个小时的会议讨论完成，并产生决议。

近几年的实践证明，南宁市“老友议事会”机制在老旧小区改造中取得了显著的效果，一是迅速完成了居民的意见收集，一个单元一个代表，楼上楼下跑一下就解决了；二是高效确定改造方案，过半通过；三是快速完成居民的资金收缴，能够确保项目如期开工，实现项目建设共管。例如小区老友议事代表会在微信群里就设计方案与施工方、其他业主（居民）进行沟通讨论，包括设计深度、安全问题、平面图、设计成果的规范性、施工进度慢等问题，实现实施监管、及时解决问题；四是唤醒了居民的主体意识，后续长效管理取得了良好的效果。

老友议事代表全程参与老旧小区改造，直接与建设单位、设计单位、施工单位等参建各方沟通，明确了各方的主体责任，将以往沟通不畅的问题消灭在萌芽阶段。同时，通过向老友议事会授权、赋能，转变了政府大包大揽的项目管理方式，构建起“政府负责+社区协同+居民参与”的治理格局，形成了良好的角色效应。通过“老友议事会”机制，南宁市老旧小区改造在意愿收集、改造方案确定、费用收缴、施工监督管理等方面体现了“业主主体”和“共同缔造”原则，实现了“改不改、改什么、怎么改”居民说了算，极大提升了居民的获得感幸福感安全感。

04“老友议事会”+的促进机制

基于“老友议事会”的长效作用，南宁市考虑从一件一件解决问题到一类一类解决问题，推广“老友议事会+”的工作方式，包括“老友议事会+老友花园”“老友议事会+垃圾分类”“老友议事会+引进物业”“老友议事会+加装电梯”“老友议事会+矛盾化解”等等。

老友议事会+老友花园。老友花园是南宁市老旧小区改造中由政府主导、居民自主参与建造和维护的小型社区花园，通过老友议事会商议，并引入专业花园改造设计团队进行赋能培训，来激活闲置空间，培育公共精神，实现持续发展。目前南宁市已累计完成600多个老友花园的营建工作，拥有核心花友近千人、人民社区规划规划师约800人。未来计划在老旧小区改造中建1000个老友花园，一方面激活小区内微小闲置空间，增强老旧小区改造后可视化效果，改善小区公共环境，另一方面探索公众参与社区营造的可持续模式，激发小区公共精神，提升社区居民幸福感获得感。老友花园将成为社区营造的一个持续有效的载体和黏合剂，通过人人齐动手、齐参与老友花园的营建，激发民众改造家园的生产力与主动性，生产的过程也是重塑邻里关系、社区关系的过程，也为中低收入群体创造与幸福生活接轨的生活场景，共享城市发展成果。

老友议事会+垃圾分类。城市生活垃圾分类也是目前住建部主要推进的工作之一，南宁市利用老友议事会，开展“老友议事会+垃圾分类”工作。小区内的老友议事代表、志愿者上门动员居民参与垃圾源头分类、开展桶边督导活动、引导居民自治，达成垃圾分类共识并付诸行动。例如在荣和新城共益社区厨余处理中心，将居民做好分类的厨余垃圾、绿色垃圾投入到处理中心的处理终端，粉碎后与相关配料混合放置、发酵一段时间，就地资源化变成有机肥，可以用于小区花草种植、土壤改良，也可以作为每位到访者的伴手礼。

老友议事会+引进物业。在老旧小区改造工作中，南宁市为确保改造后的效果，针对一些无物业管理小区卫生没人做、大门没人守、车辆乱停乱放、垃圾成堆等问题，通过“老友议事会”协商议事并征求广大居民意见，推进小区引进物业公司，为小区改造后实现有序管理、确保常维常新做出创新尝试。

老友议事会+矛盾化解。经验证明，烧开水时在80℃不会沸腾，只有达到100℃才会沸腾。而老友议事会在小区里就发挥了降温的作用，小区居民的诉求和矛盾，15%以上可以经过老友议事会协商解决。通过小区自治，小区内部的事情闹不起、闹不大，有效减轻社区日常管理压力，真正做到在社会基层坚持和发展新时代的“枫桥经验”。

在城镇老旧小区改造中，南宁市认真贯彻落实住建部提出的“美好环境和幸福生活共同缔造”，将老旧小区改造从改善“建筑与人”的关系维度提升到改善“人与人”关系维度，通过“老友议事会”机制，探索老旧小区改造和基层治理相融合的新路径。

一方面改善了老旧小区的硬件设施，提升了小区的综合环境，解决了城市的基本民生问题，增强了城市安全；

另一方面，通过“自治组织+物业服务”的方式进行基因重组，填补了基层治理的盲区，架起了政府和居民、社区和居民、小区和居民以及居民和居民之间的桥梁，打通了社区到小区的“最后一公里”，形成城市基层治理新格局，实现老旧小区改造后“物质”和“非物质”的双提升，进一步增强了城市韧性。

截至目前，南宁市共成立了797个“老友议事会”，其中老旧小区老友议事会623个、街巷老友议事会174个，选举老友议事代表6919名（中共党员占比超1/4），召开老友议事会议近2000场。街巷老友议事会侧重解决小区外部的问题，如讨论确定、协商沟通街巷改造方案，解决背街小巷改造中居民意见不统一、施工遇阻、达成共识耗时长等问题，与老旧小区老友议事会共同构建形成了“基层两级自治机制”。

南宁市“老友议事会机制”受到住建部的高度肯定，曾被列入住建部城镇老旧小区改造试点成果汇编，多次获住建部邀请进行地方经验案例分享。未来，南宁市计划打造开放性的老友议事平台，实现线上和线下的融合，做好全市40万～50万老旧小区居民的社区营造，打通城市基层治理“最后一公里”；同时，持续通过实施城市更新行动，打造有温度、有韧性的社区，把南宁建设成人民想要的样子。

（来源：城市会客厅　作者系南宁市城市更新和物业管理指导中心党委书记）