文/张　黎　中国城市建设研究院有限公司教授级高级工程师，博士；张思梦　中国城市建设研究院有限公司工程师；

仲　璐　中国城市建设研究院有限公司高级工程师；李健雷　中国城市建设研究院有限公司工程师；

胡　洋　中国城市建设研究院有限公司高级工程师

一、引言

生活垃圾分类作为环境卫生事业的重要组成部分，关系着人民群众的日常生活，对于推动生态文明建设、提升社会文明程度、创新基层社会治理都有着重要意义。从2000年我国8个城市开展垃圾分类收集试点，再到“十三五”期间的46个重点城市垃圾分类示范，再进一步推广到现在的297个地级及以上城市，证明垃圾分类是我国经济社会发展的必经之路。经过近8年的大力推动，我国很多城市，如北京、上海、杭州、广州、苏州等均已探索出了具有地方特色的垃圾分类模式，虽然取得了阶段性的成效，积累了经验，但仍有很多城乡面临着各种各样的难题和困境。

二、生活垃圾分类城乡统筹的重难点分析

（一）“分类投放”全面推动，“源头减量”仍需强化

根据国际上通用的生活垃圾管理“倒金字塔”原理，“避免垃圾的产生”永远处于优先地位，因此垃圾源头减量应与垃圾分类管理得到同样的重视。现阶段的垃圾分类工作仍然聚焦于垃圾产生后的分类投放、分类收运和分类处理等环节，尤其针对“分类投放”设备下足了功夫，对垃圾投放之前的源头减量缺乏足够的重视。垃圾源头减量是个社会性的问题，贯穿产品生产、流通、使用和再利用等全生命周期，需要社会各界的共同努力、持续强化。

（二）“设备设施”逐步完备，“运行管理”亟须加强

从传统生活垃圾混合投放收运转为垃圾分类方式，各城市生活垃圾管理体系的硬件设施都会进行更新迭代，在未对体系进行全面规划和通盘考虑之下，出现了很多不分场景盲目设置“四分类”垃圾桶的现象，未考虑不同类别垃圾桶的容量比例、容器规格等因素，还有很多地方在没有信息化基础时跟风购置各类智能垃圾桶、开展积分兑换等工作，导致很多新建的分类投放站点因为投放使用不便、运行费用太高、前后衔接不畅等原因成了“鸡肋”，不仅浪费了财力、物力，更是严重影响了居民的参与热情，降低了政府公信力。因此，在设施设备建设之初就应充分考虑到居民使用的体验感、环卫工人的作业便捷度，以及管理效率的提升。

（三）“分类指标”清晰明确，“分类质量”有待提升

为了尽快推动全国垃圾分类工作走上正轨，开展了不同层级的垃圾分类工作评估。相较于短期内难以快速见效的定性目标，城市首选在定量目标上面发力，现阶段多数城市的垃圾分类工作重点主要集中在可回收物和厨余垃圾的分出比例，只有少数城市开始重视和研究如何对其前端分出质量和后端的资源化水平进行评价和衡量，这也是我国垃圾分类工作下一步推动的重难点之一。

（四）“环卫管理”责任加大，“部门协同”相对较弱

在住房和城乡建设部关于城市生活垃圾分类工作评估的相关文件中，明确了要“落实城市主体责任”，城市的各个部门应共同参与到垃圾分类工作中。事实证明城市治理水平高、经济条件好的城市各相关部门之间沟通和协同效率高、落实快，垃圾分类工作推进也很顺利。但仍然有很多城市受经济水平、人力物力以及管理理念等影响，垃圾分类工作虽然由环卫主管部门主导，有“垃圾分类办”的名头，但是没有编制、没有经费，也没有权责，只能在原有职能范围内尽量配套建设硬件设施，很难带动各个部门共同推动管理培训和宣传发动等工作。

（五）“短效投入”明显增加，“长效机制”有待健全

从2016年至今，“普遍建立生活垃圾分类制度”的工作已开展了近八年时间，相比于德国、日本等国家三四十年的垃圾分类历史而言，我国确实处于初级阶段。目前我国垃圾分类仍然以政府大量投入、补短板强弱项为主，而对于如何能够持久地健康运行，比如硬件设施的衔接、管理制度的健全、宣教培训的加强、经费来源的拓展，尤其是居民参与的动力等问题，需要持续地思考、探索、实践和修正。

（六）“城市标准”逐步完善，“农村特色”不够凸显

国内经济水平高、垃圾分类工作走在前面的一些城市在开展垃圾分类工作时一并统筹，将城市的垃圾分类相关标准推广应用到了农村地区，结果在农村垃圾分类投放收集环节出现了收集方式不合适、投放站点选址难、收运设备不适应、分流垃圾没处去等诸多问题。我国广大农村地区在自然条件、经济水平、人口密度、地貌路况、垃圾构成等方面与城市存在诸多差异，垃圾分类推动的具体标准和要求需要因地制宜，不能对城乡或不同区域进行简单的套用或“一刀切”。

三、策略与建议

（一）部门协同与垃圾多重源头减量

垃圾分类工作推进的内涵很丰富，对政府来说是一种管理理念，对居民来说是一种生活方式，对企业来说是一种经营思路，对社会来说是一种文明体现，可以看作“源头减量、循环利用、绿色低碳、节约资源、保护环境”的浓缩和升华，每个行业都有自己可以作为的方向。从城市政府层面，应按“垃圾分类领导小组（办公室）”的职责任务配备相应的编制人员，各相关部门按照“管行业就管垃圾分类”的要求落实相应的部门分工任务，并将部门完成情况同步纳入全市垃圾分类和部门绩效考核的目标指标中，实行垃圾分类“纵向+横向”的“双向交叉考核”。从环卫主管部门层面，环境卫生与垃圾分类也不能割裂开来，垃圾分类的理念应融入环卫管理的每个环节、每项细节，垃圾分类工作开展的基础就是环卫本身的队伍和力量，环卫管理人员和作业人员应带头理解、宣传并落实垃圾分类。

在各个行业主管部门的协同推动下，垃圾的多重源头减量工作才能自上而下地全面带动起来。可借鉴德国“绿点二元回收体系”的经验，探索在快递、外卖、电商、饮料、酒类等包装废物产生量巨大的行业推行生产者责任延伸制度或押金回收制度；鼓励搭建二手物品交易平台、减少一次性物品的使用、倡导“光盘行动”和“绿色办公”，增强每一位居民的环保意识和社会责任感；核算现有生活垃圾分类投放、分类收运和分类处理的全过程成本，摸清现有生活垃圾收费和补贴环节，借鉴国内外已有的垃圾收费经验和启示，合理确定生活垃圾收费性质，完善现有生活垃圾收费制度，充分发挥其对促进垃圾减量和提升分类质量的效力。

（二）顶层设计与系统规划建设管理

垃圾分类的基础是传统的生活垃圾收运处理系统，同时又是一种对传统的打破和重构。从狭义的生活垃圾概念来说，不仅在传统的厨余垃圾和其他垃圾中叠加了可回收物和有害垃圾的概念和体系，还延伸到了大件垃圾和装修垃圾；从广义的城市固废概念来说，垃圾分类同步带动了建筑垃圾、园林绿化垃圾，部分区域还涉及农业垃圾和工业垃圾等大分流体系。所以，从城市尺度而言，垃圾分类的顶层设计非常重要，不论是宏观的“大分流”，还是微观的“小分类”“细分料”，都有非常大的发展和市场空间，管理制度、作业标准、设施建设、运维衔接、考核评价等各方面因素都会影响到垃圾分类工作推动的进度和效果。

生活垃圾分类投放、分类收运和分类处理系统是垃圾分类工作开展的硬件基础，任何一个环节出现问题都会影响到全局，所以需要系统全面地规划设计和建设管理，这里重点探讨两个有争议的问题。

第一个是分类投放站点的设置。在垃圾分类开展的初期，“撤桶并点”和“桶站督导”都是必要手段，有利于后续运行维护和居民习惯养成。桶站督导员的整体素质直接影响居民垃圾分类的实施效果，包括督导员对垃圾分类知识掌握程度、与居民沟通是否顺畅、对桶站维护是否干净整洁等因素。“定点投放”后是否需要“定时”是个难点，因为“定时”对站点设置和周边配套的要求特别高，需考虑选址面积是否足够、在哪儿存桶、如何洗桶、是否影响感观等问题，后续如果督导和执法没有跟上，定时的意义也不大，还会出现随意丢弃的现象，影响定点的分类效果。当然，若经费、场地和人员问题都能解决，“定时定点投放”的方式能更快促进居民分类投放习惯的养成。

第二个是可回收物体系的构建。建议通过两个措施先实现“两网衔接”以达到垃圾分类的初衷：一是再生资源企业以分拣中心为依托，做好生活源和工业源再生资源的台账记录，包括来源、品类、重量、去向等，并将生活源再生资源（可回收物）的数据实时共享；二是鼓励再生资源企业向前端延伸，直接对接小区、商业楼、商户等物业保洁队伍，最大程度地促进高值和低值可回收物的回收。

（三）基层治理与社会组织多元协同

生活垃圾分类工作具体的任务和责任，应从市、区（县）级下沉到街道（镇）和社区（村），充分发挥社区党组织党建引领作用，将垃圾分类与基层治理工作结合起来。社区（村）是我国行政体制的最末端，其人员数量和能力水平有限，需要上级各个行政部门给予技术、资金、人员编制和标准制度等多方面的指导和支持。社区（村）和物业共同承担起垃圾分类与基层治理相结合的工作，通过精心安排、开源节流，才能在尽可能少的成本下取得最优的成效，形成长效机制。

目前，我们很多的“互联网+”“积分兑换”“智能垃圾桶”等所谓的创新垃圾分类模式，都过于依赖物质激励对居民个体的作用，而忽视了对居民公共意识的培养和日常习惯的养成。一旦积分兑换烦琐、智能容器出错、奖励难以持续等问题出现，居民的垃圾投放习惯又会回到分类前。作为主要利益相关者的居民在生活垃圾分类治理决策中缺位，缺乏社区认同感，公共利益的集体意识淡薄，主动开展垃圾分类的意愿自然不强。因此，社区应该和物业、居民站在统一立场，而不是对立面，通过社区组织的多种活动带动物业和居民共同参与垃圾分类，共同提升社区生活和生态环境质量。

此外，应积极培育和吸引多种形式的社会组织和力量、第三方企业积极参与垃圾分类宣传教育、监督管理、运营服务等工作。在垃圾分类工作开展的初期，鼓励第三方企业和志愿者的参与，作为政府管理和技术力量的补充，在前端主要承担桶站维护、宣传发动或督导引导等工作，而不是代替居民去做分类投放和分拣的工作，否则居民很难产生“垃圾谁产生谁负责”的意识和责任感。在第三方企业退出时做好与辖区内社区和物业的过渡衔接，减少居民反感，减轻效果反弹。

（四）因地制宜与城乡统筹协调推进

受人文地域、经济水平、管理理念、基础设施等因素影响，垃圾分类工作在我国的推动进度和效果，具有明显的差异性和不平衡特征。垃圾分类必须因地制宜，不能“一刀切”。要处理好“大中小”城市及县城垃圾分类推进的进度问题，要处理好“东中西”部地区发展序列问题，协同推进垃圾分类工作。

对多数农村地区来说，与城市各方面差别很大，首先，应先解决生活垃圾清运的全覆盖、环境卫生整治等问题，再考虑垃圾分类体系构建。除了部分工业企业发达的区域会有农民自建的多层出租房，我国农村地区多数都是独门独院，加之地域较广、居住密度不一，以单户或若干户共享一组分类桶的“定时门收集”方式相对“定点投放”的适用性更高。其次，应优先借助现有农村供销社系统再生资源回收的基础，结合环卫保洁和“定时上门收集”的优势，通过相应的奖补制度设计，促进环卫与再生资源体系的“两网衔接”。

城市的厨余垃圾，目前仍以集中处理为主，湿式厌氧消化、干式厌氧消化、好氧堆肥、养殖微小生物等主流工艺的发展，受资源化产品出路的影响比较显著。农村厨余垃圾适合就地、就近处理已达成共识，一方面因为农村生活比较节俭，厨余垃圾产生量少，即便产生了也都通过家禽家畜自行消化；另一方面因为农村地区有更大量的农林垃圾、动物粪便，可以和厨余垃圾联合处理并资源化利用。虽然多种技术路线各有优劣和适用条件，但城乡多源有机垃圾的协同处理和资源化利用，既能解决有机垃圾处理问题，又符合“双碳”战略需求，必定是未来发展方向。

四、结论

本研究基于对我国垃圾分类相关政策理解、大量生活垃圾分类现状调研分析，有针对性地提出进一步推动垃圾分类工作的策略与建议。

一是加大部门协同，促进垃圾多重源头减量，增强居民社会责任感，完善垃圾收费制度，促进垃圾分类质量的提升。

二是加强顶层设计和垃圾分类系统的规划建设和管理，促进垃圾分类每个环节和细节的顺畅衔接，重点关注垃圾分类投放站点设置和可回收物体系构建。

三是强化垃圾分类与基层治理工作的结合，责任下沉到街道和社区，促进社区、物业、居民形成公共利益共同体，同时引入第三方企业、社会组织、志愿者、行业协会等多种社会主体共同参与。

四是针对城乡差异、地区差异，在互相借鉴经验之时，更应因地制宜形成自身特色，促进城乡垃圾分类工作分阶段、分步骤地协调稳步推进。

来源：《城市管理与科技》