文/刘　波　北京市社会科学院国际问题研究所所长，研究员

推动共建“一带一路”高质量发展是党的二十大报告关于“推进高水平对外开放”中的重要内容。“一带一路”倡议是新时代中国扩大开放的标志性举措，已经成为当今世界最受欢迎的公共产品和最大规模的合作平台。

自2013 年以来，中国秉持共商共建共享原则，持续推进“一带一路”建设，得到国际社会普遍支持和欢迎。2020年新冠疫情暴发，“一带一路”建设不但没有在全球化停滞的情况下陷入困境，反而展现出强大韧性和活力。中国与“一带一路”沿线国家和地区经贸、投资合作不断深化，一大批合作项目落地，受到沿线民众的热切欢迎。2022年，我国与“一带一路”沿线国家货物贸易额达13.8万亿元，同比增长19.4%，创9年来贸易规模新高；中欧班列全年开行1.6万列、运送160万标箱，同比分别增长9%和10%。“一带一路”项目建设稳步推进，我国与沿线国家双向投资迈向新台阶，对沿线国家非金融类直接投资达到1410.5亿元，沿线国家对华实际投资达891.5亿元。2023年是“一带一路”倡议推进和深化10周年，习近平总书记在党的二十大报告中指出，“加快建设贸易强国”“推动共建‘一带一路’高质量发展”“维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系”。

在新征程上，中国将以建设更高水平开放型经济新体制为目标，与沿线国家推动共建“一带一路”高质量发展，这迫切需要城市等多元主体参与进来。城市是全球经济活动的枢纽和主体部分，全球超过一半的人口居住在城市，世界经济总量70%来自城市。全球化背景下，城市代表国家参与国际分工和国际竞争日趋明显，“一带一路”倡议的高质量发展需要沿线城市的支撑和“以点带面”“从线到片”的辐射带动。

一、我国城市参与“一带一路”建设的责任使命

“一带一路”倡议自2013年提出以来，大致经历两个发展阶段，第一阶段是2013—2018年，这一时期主要是“大写意”阶段，重点从顶层制度上完成“一带一路”规划的总体设计，提出建设的具体内涵与主要方向；第二阶段是2018年至今，这一时期主要是“工笔画”阶段，聚焦具体的重点项目建设，深挖沿线合作的经贸潜力，推动高质量发展。第二阶段从规划设计到具体实施，其中一个重要内容就是调动多元行为主体积极参与。在国家层面的指导下，“一带一路”国内沿线所有的省区市都提出了自己的参建方案，跟进国家整体规划。

新时代，我国城市发展已进入高质量发展新阶段，城市国际化将快速推进。城市参与“一带一路”建设，有着深刻的内涵要求，因为“一带一路”倡议既是我国对外开放的新思考，也是各省（区、市）提升城市对外品牌影响力、对外拓展发展空间、拉高城市发展眼界的新机遇。

从国内来看，城市在国家战略实施中所承担的功能和作用，往往是多重因素共同决定的产物。“一带一路”建设是一个系统工程，涵盖国家层面、企业层面和社会民间层面，需要中央和地方紧密配合，需要东中西部联动，而城市作为连接各方的桥梁纽带，恰好扮演“中观角色”，是中央与地方的协调者。根据“一带一路”的走向，陆上依托国际大通道，以沿线中心城市为支撑，以重点经贸产业园区为合作平台，共同打造新亚欧大陆桥。城市作为共建“一带一路”的重要行为主体和网络空间节点，本质上是一条条连接亚欧经济圈的经济大通道。城市是产业和人口集聚而成的经济空间，各国、各地区竞争的主体所在。不同于乡村，城市是“一带一路”沿线上的“生产者”，城市集中了优质的劳动力、技术、设施、管理经验等生产要素，从经济上具备合作的基本要素。城市同时也是重要的“消费者”，通过消费联动，形成区域效应，推动沿线区域合作的再深化。“一带一路”沿线节点城市作为区域中心城市，肩负区域内外甚至国内外重要经济、贸易、文化枢纽的作用，其枢纽作用的发挥状况对区域整体发展趋势以及“一带一路”倡议价值的实现至关重要。2021年，我国与相关国家新建了8个贸易畅通工作组和双边投资合作工作组，合作机制日益完善，沟通渠道更加丰富。此外，我国经济进入高质量发展新阶段，从侧重追求经济增长的“量”转变为追求经济社会发展的“质”。从经济反馈机制来看，产业转型升级是“船小好掉头”，城市是对“一带一路”既有政策执行效果的快速反馈者。相对于国家的整体复杂性，城市由于体量相对较小，政策本土化程度高，可以很快对执行效果进行绩效评估，并及时做出政策调整，反馈给上级决策者，避免投资风险和陷阱，进而对国家“一带一路”整体政策的完善产生积极影响。

从国外来看，共建“一带一路”搭建了广泛参与的国际合作平台。“城市间的商业外交活动代表着一种更加宏大的转变，即以政治为基础的世界将变成以功能为基础的世界。”当前国际形势错综复杂，大国地缘政治博弈加剧，国家之间的合作面临“逆全球化”影响，交易成本增加。相反，城市社会更加灵活多变，城市握有推进“一带一路”建设的“金钥匙”，在许多方面能够完成主权国家没有条件实现的合作目标。中国欢迎各方搭乘中国发展的“快车”“便车”，欢迎世界各国和国际组织参与到合作中来。城市是资源聚集地，是一颗颗“明珠”，是人、财、物的聚合体，通过“一带一路”沿线城市间的互联互通，才能串联起沿线国家，真正实现沿线城市命运共同体。尤其是沿线广大发展中国家加快工业化城镇化，进而实现经济独立和民族振兴方兴未艾。除经贸和基础设施合作外，城市之间的人文交流是促进“民心相通”的关键变量因素。“一带一路”沿线有上千座城市，多数是发展中国家的城市，但也有发达国家的城市。这些国家的城市都有自己发展的优势，有的在城市管理治理、城市规划建设、城市环境保护等方面具有优势，有的在历史文化保护、城市社区建设、城市文化发展等方面具有优势，沿线城市参与共建“一带一路”，可以把优势结合起来，形成互补，共同分享发展的机遇，促进沿线城市治理体系和治理能力现代化，促进沿线城市经济发展、民生改善。

10年来，共建“一带一路”正在向落地生根、持久发展的阶段迈进。“一带一路”建设对沿线城市具有十分重要的现实意义，它从诸多方面改变沿线城市的势与场，为沿线城市迈向世界提供千载难逢的历史机遇。“一带一路”使西安、成都、乌鲁木齐、银川等一些城市从内陆腹地变为开放前沿，战略重要性也随之提高，城市经济文化等各方面快速提升，城市的吸引力、辐射力和带动力得到增强。在国家整体战略统筹下，中国的“一带一路”沿线城市应积极发挥自身优势，采取有效举措，实现跨越发展。

二、当前中国城市参与共建“一带一路”面临的挑战

“一带一路”倡议提出10年来，城市作为全球生产网络组织的空间平台，在推动国际合作方面发挥着独特的作用，形成了城市参与共建“一带一路”的国际合作模式和路径，但与此同时，在发展过程中也存在一些亟待解决的问题。

第一，“一带一路”是国家倡议，与地方城市的协调机制还没有完全建立起来。

高水平对外开放涉及国家和地方经济社会发展各个领域，无论是国家相关部门，还是地方政府，目前主要围绕自身职能开展对外合作，在规划设计、政策制定、信息发布、活动组织、资金安排等方面缺乏宏观和中观层面的协调统筹，构建全要素参与的对外开放工作尚未做到有机融合。如果上下协调沟通不顺畅，容易造成资源浪费。例如，一些城市出发的中欧班列线路重叠、货物分散问题仍然存在，一些城市“走出去”的企业恶性竞争问题比较突出。应加强“一带一路”建设在对外开放工作的统领作用，发挥城市“中观”联通功能，通过大中小城市高水平开放释放发展潜力，为国家整体高质量发展提供有力支撑。

第二，城市体系集聚效应较低，国内“一带一路”重要节点城市对周边和区域的辐射带动作用不明显。

尽管各节点城市在推动现有各区域合作战略的实施上发挥了一定的促进作用，但从全国整体上看，对于构建基于大纵深要素配置的东西部区域深度合作体系而言，这些节点城市的推动和引领作用还远远不足。对于“一带一路”各节点城市而言，在抓住机遇促进自身发展的同时，也要将眼光投向更广阔的区域，真正发挥出节点城市在区域经济中的带头作用，让更多地区享受到发展的果实，缩小区域差异，实现共同富裕，才是真正实现节点城市的价值所在。

第三，城市参与国际合作地方特色不明显，同质化竞争现象较严重。

我国城市资源禀赋各异，参与“一带一路”倡议理应丰富多彩、各具特色，但具有地方城市特色的亮点不多。城市能否在“一带一路”建设中找到切入点和体现“不可替代性”是参与成功与否的关键性因素。当前，我国根据自身发展实际情况，发挥优势，寻找到合理、恰当和可行的功能定位的城市不多，亟待发现最佳的契合点。此外，我国现有国际城市合作平台挂靠不同部门，或自发成立，存在同质化竞争现象。这进一步造成了缺乏统一管理规范、审批程序过于烦琐等问题，进而无法有效整合各方资源共同参与城市合作项目。如何实现政治、经济、社会与环境的有机整合，合理分配城市资源，是每一个参与“一带一路”共建的城市都需要考虑的问题。

第四，城市的国际化专业服务能力偏低。与国外开放程度高的一些城市相比，中国城市在国际化公共服务方面还有较大差距。

从发达国家的经验来看，本土中介服务能力在对外投资合作中起着重要推动作用，例如高盛、摩根士丹利、瑞银等投资银行及其律师和会计师事务所在本国企业海外发展中扮演着重要的角色。目前，国内城市中介咨询机构的业务主要集中在国内，具有国际经验和竞争力的本土投资银行、律师和会计师事务所及专业人才相对缺乏，国际化专业服务能力亟待提升。此外，在国际人才社区、国际教育、国际医疗和国际化语言环境等国际公共服务领域，国内大多数城市存在短板，亟须提升自己的服务效能。例如，一些城市路牌、路标国际化标识不够规范，酒店、机场、出租车等窗口服务行业对外交流沟通水平不高。

第五，国际合作平台和机制建设需进一步完善。

地区间合作是推动国家间合作的重要支撑，目前国内城市尚未对国家现有的各类国际合作平台进行充分利用，参与国家“一带一路”建设的核心任务、重大工程、重点项目较少。在国际要素集聚平台建设方面，除上海、北京、广州、深圳等一些特大城市外，国内不少城市国际会展、国际会议经验不足，举办国际展会的软硬件设施跟进不够。国际友好城市是另一个重要平台资源，但笔者在调研过程中，发现国内许多城市对自身的友城资源及合作潜能挖掘利用不够充分，一些城市的友城甚至处于“休眠”状态，需要进一步深化与沿线国家地方层面的合作交流。此外，许多城市拥有较丰富的侨力资源，但作用发挥有限。城市侨务外交主要以文化交流居多，交流交往的广度、精度、深度不够。

三、中国城市参与“一带一路”建设的具体路径

当前，国内外形势发生深刻复杂的变化，我国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程。在此背景下，城市参与“一带一路”建设要在服务国家总体外交基础上，谋划自身高水平对外开放的战略蓝图，注重协同推进，持续拓展和深化“一带一路”沿线城市网络联结，共同打造沿线城市命运共同体。

第一，加强国家顶层设计，依托城市群功能转型，找准地方城市参与“一带一路”建设方向，打造丝路城市走廊“新支点”。

“一带一路”建设既要确立国家总体目标，也要发挥地方积极性。增强国家宏观层面设计指导，聚焦丝路沿线的主要节点城市，优化战略支点城市空间布局，重点推动北京、上海、广州等超大城市提升在全球城市中的枢纽功能地位，参与全球城市治理。做好不同层次、不同功能的区域间和城市间的战略互动与分工合作计划。先行先试，循序渐进，将协同创新的层级与范围逐步提升扩大，引导更多城市参与“一带一路”建设，促进不同级差的城市产生良性的协作效应。提高开放平台能级，集中我国城市优质和优势资源，精心挑选“产业基础较好、合作意愿较强、地理位置更佳、政治影响更大、安全系数较高”的重要节点城市作为“一带一路”建设的合作伙伴和服务重点。

国内沿线各城市主动服务国家“一带一路”建设，从大局着眼，从自身着手，自觉把谋划自身发展同落实国家有关“一带一路”建设的政策措施结合起来，把增扩竞争优势同参与“一带一路”建设结合起来，推动区域经济联动发展。探索建立地方对外开放联席协调机构，协调地方城市与“一带一路”倡议沿线建设各项活动。加强沿线城市沟通协调，集众愿、聚众力，共同协商制定城市合作的近期、中期、远期目标，使沿线城市合作长效化、常态化、机制化。立足城市发展的实际，找准位置，明确重点，发挥优势，依托长江经济带、京津冀城市群、粤港澳大湾区以及成渝城市群、关中平原城市群等国内城市群的功能转型，逐步形成与“一带一路”倡议相呼应的区域城市群发展格局。通过中外城市群发展互动，实现更高级别、更广范围的互联互通，打造由“点”及“线”的丝路城市走廊。发挥大湄公河、图们江、中亚次区域城市群合作平台作用，促进边疆中心城市、口岸城市联动发展，更好地服务“一带一路”建设。

第二，打造沿线城市全方位、多层次、复合型的互联互通网络，构建联通内外、安全通畅的对外开放“新节点”。

“一带一路”倡议在设计上是一种空间网络思维，强调联通性。基础设施是互联互通的基石，也是沿线许多城市发展面临的瓶颈。增加城市发展韧性，优化提升开放通道，通过改善联结的质量、拓宽联结的方式、增强节点集聚的能力、提升网络的密度，推动 “一带一路”建设更紧凑、更协调、更高效的城市联系网络的形成。沿线城市应加强与海关、商检部门的合作，推进一体化通关报检绿色通道建设，压缩仓储监管及查验时间。加快在广州、深圳、泉州、连云港等“海丝”沿线城市建设大型散货和油品码头，承接“海丝”国家大宗货物转运。加快建设“一带一路”国际中转枢纽港和商贸物流集散地，打造西安、成都等沿线节点城市国际、国内、区域三级“海陆空”物流大通道体系，为电商企业发展提供完备的产业发展基础和物流贸易链条。让有实力的城市物流企业以承包运行线路的方式共同参与中欧、中亚班列运营，全力促进班列加密开行，共同打造全新的物流枢纽节点。此外，城市更新是沿线国内外不少城市未来的发展重点，比如城市地下管廊，在大部分沿线城市中都存在设备老化、安全隐患突出等问题，需要规模较大的投资。中国城市的路桥公司，在城市更新的投资、建设和运营方面具有较强国际竞争优势，应积极与全球优秀的企业同台竞争。

第三，构建开放型经济新体制，推动沿线各城市之间经贸合作“新融点”。

城市作为全球经贸网络组织的空间平台，在“一带一路”沿线地域承担重要发展任务，以城市为空间依托和联系节点构建多元联动、优势互补的开放合作互惠发展格局。“一带一路”建设要结合当前国际形势，聚焦全球产业链供应链环路重组建设，充分发挥北京、上海、广州等现有优势城市的支点作用，实现其“以点带面”的功能，扶持义乌、苏州、张家港等有潜力的城市成为新的区域贸易中心，推动乌鲁木齐、泉州等新兴城市发展，向末端深化，进而实现贸易支点城市的互联互通，通过国际贸易优势支点城市、潜力支点城市和新兴支点城市的建设，形成“支点城市+配套城市”的框架性网络，逐步实现网络的密集化发展。借鉴国外产业园区实践经验，根据当前我国城市高质量发展的新要求新形势，在东南亚、中亚、东欧等一些有条件、有基础的 “一带一路”国外沿线城市，共建经贸合作园区。统筹运用海外市场资源，推动杭州、青岛、厦门等城市“一带一路”投资企业服务联盟建设。充分研究我国城市与区域全面经济伙伴关系协定成员国产业互补性关系，发挥昆明、青岛、南宁等城市独特区位优势，更新合作框架，开拓新市场，优化新渠道。

第四，持续优化“一带一路”国际化服务环境，增强与沿线城市在文化、教育、卫生、法律等人文领域合作“新焦点”。

“人之相知，贵在知心”，人文交流合作也是“一带一路”建设的重要内容。沿线城市要优化国际留学政策环境，营造开放包容的国际化教育氛围，探索实施灵活有效的海外招生策略；加强国际人才社区建设的整体规划，将国际人才社区建设纳入区域发展战略，构建宜居宜业的国际人才社区生态圈；建设国际医疗体系，完善国际就医机制；营造语言沟通无障碍的国际化环境，提高旅游娱乐、商务活动、国际赛事、国际会展等服务行业和窗口单位的外语服务能力；深化“放管服”改革，健全涉外服务管理工作机制，强化“一带一路”涉外管理的统筹协调功能，积极为外籍人员就业就医和子女教育提供便利；做好国际语言环境建设，针对“一带一路”沿线国家国际人才的普适性需求来设计打造一流国际化城市社区；加强“一带一路”公共卫生合作，面向沿线国家和地区城市，推进卫生、文化、旅游、教育、体育、法律事务等多领域深度合作，打造一批提升国家软实力的人文交流平台；抓住发展机会，开展旅游、智库、媒体、环保、减灾救灾等领域务实合作，拓宽对外开放的新空间。

第五，城市要规范本地企业“走出去”投资行为，全面提升应对境外安全的“风险点”。

地方党委政府“要加强对共建‘一带一路’工作的领导”“主动站在党和国家大局上谋划推动共建‘一带一路’工作”。发挥企业在促进城市网络联系中的核心作用，引导企业有序参与“一带一路”建设，规范企业境外投资行为，加强国有企业境外投资监管，做好企业的绩效审计工作。国内沿线城市政府指导企业在境外开展投资要模范遵守当地法律法规，注重环境保护，积极履行社会责任，把投资重点放在沿线城市的民生项目上，构建以法制为基础的现代商业文明。推动企业加强与当地非政府组织和新闻媒体的深度合作，把中资企业塑造成为共建“一带一路”形象大使。全面提高境外安全保障和应对风险能力，加强涉外突发事件应急指挥机制建设，组建涉外应急救援队伍，鼓励引导有实力的民营安保企业在“一带一路”相关国家、地区提供专业化服务。

第六，配合国家总体外交，打造“一带一路”沿线友好城市交流合作“新触点”。

针对沿线重点国家、重点地区，选择重点合作城市，以城市双边、多边合作为形式，树立城市合作模范典型，提升我国城市全球话语影响力。城市行为主体构成的国际组织是我国共建“一带一路”重要合作伙伴，北京、上海、广州、深圳、成都、西安等国内沿线城市应继续积极参与世界城市和地方政府联合组织世界理事会、城市气候领袖群（C40）等组织的活动，充分利用国际组织平台的“放大器”效应，绘制好党的二十大给中国城市高质量发展擘画的新蓝图，共同推进沿线更多城市发挥自身特色优势参与“一带一路”建设。做好城市外宣工作，开展以城市为主题的摄影图片展、图书出版、纪录片拍摄、新媒体访谈等一系列外宣活动，为城市搭建好展示城市形象、开放交流的互动平台。挖掘“一带一路”沿线城市的文化故事，利用新媒体矩阵，向“一带一路”沿线城市传播好中国城市发展的鲜活故事。

（来源：《城市观察》）