文/沈体雁　北京大学政府管理学院教授、博导，城市治理研究院执行院长

王慧娟　北京市科学技术研究院国际与区域合作中心助理研究员

张　超　河北工业大学经济管理学院副教授及京津冀发展研究中心研究员

当前我国城市管理存在着治理手段单一、部门间协作不密切、治理精细化程度不够和社会参与度低等问题，由“大城细管、大城众管、大城智管”组成的重庆“大城三管”城市综合管理实践探索取得了良好成效。

一、“大城三管”的实践探索

重庆“大城三管”创新实践集中体现在九个方面。

一是导向化的党建引领。在“大城三管”建设过程中，坚持把党建引领贯穿始终，聚焦党建，抓治理、抓服务，着力建组织、搭平台、集合力、破难题，促进基层党建与社会治理深度融合。

二是统筹化的行政管理。成立城市综合管理工作领导小组，由市长担任组长，统筹推进并分管城市规划建设；城市综合管理工作领导小组办公室定期召开城管委调度会，调度情况、解决问题；推行扁平化管理，压缩管理层级，打破部门间壁垒，形成“周点评、月排名、季考核”工作机制。

三是扁平化的组织架构。完善市、区、街道、社区“两级政府、三级管理、四级服务”的城市综合管理体制。如渝中区创建“五长+三级书记”^①马路办公机制，实现了城市管理重心向基层下移。

四是顺畅化的管理流程。以制度标准化为切入点，建立网格化管理执行体系，形成“案件发现、分流交办、任务处理、情况反馈、核实结案、结果评价”于一体的标准化工作运行流程。

五是民生化的项目建设。通过多种方式补齐民生短板，如推进厕所革命，增设公共直饮水点，老旧小区用水提质，新建或改扩建游园、公园等城市公共绿地，推动人行道、便民步道和山城步道设施建设等。

六是人文化的情感联结。坚持以人为本，关注管理细节，提升城市环境舒适度和人性化张力。如巴南区创建“巴南城管”微信公众号，提供更便捷的市民上报渠道，綦江区开展网友“找茬式”城市管理工作，不定期收集网友的各项建议，并针对提出的问题，及时整改。

七是智慧化的管理手段。完成市数字化城市管理信息系统市级及各区县监管平台等近28个业务信息系统的数据采集和入库，并面向综合管理要求，初步建设成智慧城管大脑，同时创新应用提升能力，开辟包含智能交通、智慧停车、智能公厕等在内的多项智慧应用场景。

八是多元化的社会参与。经过两年多的探索实践，有效建立了部门协同、公众参与的协同治理机制，实现了政府、企业、社会组织、媒体、专家和市民等不同主体共同参与社会治理的“大城众管”。

九是科学化的绩效考核。建立了包括城市管理“马路办公”、专项工作、城市管理民意调查和第三方考核评价、曝光督办和反映问题办理、城市日常管理专业检查等的评价监督体系。制定科学化的考核标准，并引入城管社会化考评机制，发动群众积极参与城市管理。

二、经验启示——构建“五级六类七步六体系”城市管理体系

“五级”即从管理范围上，实现城市管理从市级、区级、街乡、社区和楼店的多尺度全域城管。按照“三级平台、五级应用”^②的基本架构，升级形成覆盖市、区、镇街三级的以“1+3+N”^③网格化管理为核心的城市运行管理系统。

“六类”即从管理内容上，聚焦支撑城市运行的六大基础功能板块^④及以道路为鱼骨骨架串联起的包括电线杆、信号灯、树木、停车场、绿化带、井盖等核心设施的全要素城市综合管理。

“七步”即以标准化工作流程为切入点，实现问题发现、业务分析、分流交办、任务处理、情况反馈、核实结案、结果评价的全过程精细化城市管理。根据城市管理事、部件的特点，划分管理流程及流程控制目标，并抓好环节控制和细节监控。在精细化管理目标与预算计划范围内，把握各业务领域的关键管理环节或维护管理质量控制点，做到精细化作业、精细化控制、精细化核算、精细化分析和精细化考核等。

“六体系”即包括思想体系、领导体系、运管体系、法规体系、标准体系和协同体系在内的“大城三管”支撑体系。

思想体系。坚持党建引领，充分发挥各级党组织的战斗堡垒作用，与辖区内政府部门、企事业单位、科研创新单位等党组织构建合作联盟，推进城市综合管理纵深发展；在社区细分党建综合服务网格，把支部建在网格上，加强党组织对社区治理、服务群众、促进和谐的引领，将城市管理工作纳入基层党建内容，建立业务工作与党建工作双向服务、双向互动的联络机制，通过开展党员设岗定责等志愿活动，鼓动基层党组织扎根于群众，党员干部到城市管理一线建言献策，主动参与城市管理的具体工作。

领导体系。首先，成立由市长挂帅、各市级部门为成员单位的城市综合管理领导小组。城市管理局、规划和自然资源局、安全生产监督管理局、人力和社会保障局等各行政主管部门应当在城市综合管理工作领导小组的统一领导下，认真履责，简政放权，依法下放和移交公共资源、公共空间及公共服务运营和维护的有关事权，加强业务指导和监管，推动城市管理“整合”运行。其次，建立统筹指挥机制。构建“大城管”城市运行管理服务平台，将城市治理全流程统一到一个管理平台，落实“一级指挥、两级管理、三级监督、四级网格”城市管理工作机制。横向上，连接城市管理相关的市直部门和国有企事业单位。纵向上，对接区级平台，实现跨系统、跨部门、跨行业的信息共享交换，实现公共视频资料搜集、基础数据普查、城市综合管理事项处置等方面的业务协同，形成问题发现、处置、监督、考评的科学闭环管理机制。最后，健全城市综合管理考核奖惩机制。组建督察考评队伍，针对城市管理重点问题，全程跟踪督办，监督问题彻底解决；对全市城市管理工作实行“月排名、季考核”，定期通报考核结果，并把考评结果与干部任用、年度考核、评先评优相结合。

运管体系。首先，加强城市管理信息采集和数据库建设。丰富和完善数据信息采集手段，加大物联传感技术在重要桥隧、人行天桥与地通、危险源、井盖、城市照明、园林绿化、风景名胜、城市内涝、大型户外广告、供排水、作业车辆等的广泛应用，构建城市管理设施全要素的部件物联、立体感知体系，实现数据实时采集、动态录入。其次，整合形成市、区两级统一的城市管理大数据平台。对城管委系统内部进行信息资源整合，实现市、区两级数字城管平台互联互通，并搭建城市管理数据资源共享服务平台，统筹整合公安、城乡建设、规划、城管等涉及城市管理的各部门数据资源，建立一体化的城市智慧综合管理大数据平台。最后，加强智慧城管的深度运用。充分利用大数据技术，以主城区作为原点，将城市管理的辐射半径加以扩展，全面实施城市管理数据信息的对接、共享，实现城市管理范围全面覆盖。

法规体系。一是，针对城市基础功能板块六大系统和道路“鱼骨体系”，形成完整的“1+N”城市治理法规体系。二是，加快修订不符合精细化治理要求的地方性法规，及时修改、废止与现实脱节严重的法规规章，同时强化现有法规与上位法的衔接力度。三是，及时总结城市管理优秀经验并以法规形式制度化。四是，建立法规定期审查与评估机制，提高法规规章及相关政策的时效性、回应性。建立城市综合管理执法联动联合机制，加强城市管理部门与公安、检察、审判、司法行政机关之间的联动协作。

标准体系。第一，以建立健全覆盖城市管理所有业务板块的城市管理标准体系为根本导向，构建起涵盖通用标准、六大系统标准、道路“鱼骨体系”设施标准在内的城市管理标准体系框架。完善城市规划建设管理标准化协调机制，注重规建管各领域、各环节标准创制的统筹与衔接，重点推进市政基础设施、园林绿化等在建设、移交与管理方面的标准协调性、系统性。第二，加强市容市貌、市政设施、园林绿化、城市基础设施、地下空间、安全应急等重点领域的标准制定工作。第三，主动对标国际国内城市管理先进城市，加快城市管理标准升级优化。第四，构建《标准化工作管理办法》，明确本单位标准化工作任务，建立标准化的城市管理工作机制。第五，强化过程监管，推动标准落地生效。

协同体系。城市管理的运营与管理体系主体包括政府、居民、经营者、城市空间整合服务商、游客、投资者等主体。除了城市管理执法业务外，政府可以通过多种方式，将城市管理中的公共服务类业务外包给具备专业资质的企业运营和管理，通过城市管理权对服务商参与城市管理提供必要的权利保障，实现城市公共空间的“专业化、数字化、机械化”的运营管理。

① “五长”即街长、路长、巷长、楼长、店长；“三级书记”包括区委书记、街道党工委书记、社区居委会书记。

②“三级”指“市、区、街镇”；“五级”指“市、区、街镇、网格、社区”。

③“1”即城市管理领域的各类部、事件问题；“3”指融入110非警务警情、政法综治和市场监管业务；“+N”即逐步纳入公共卫生、防台防汛、基层治理等内容。

④“六大基础功能板块”包括城市道路交通运输系统、城市供水排水污水处理系统、城市垃圾收运处置系统、电力能源供应系统、城市邮电通信系统和城市园林绿化系统。

（来源：《建设智库专报》）