文/叶耀先　中国建筑设计研究院荣誉顾问，教授级高级工程师

2022年我国城镇化率达到65.22%，城镇化率增速出现放缓趋势，城镇化动力发生深刻变化，同时也面临诸多挑战。城镇可持续发展是新一轮城镇化进入高质量发展阶段的必然要求，要从人口、就业、资源环境、区域发展、体制机制建设等方面，采取措施，以促进城镇化可持续。

一、从“农业转移人口市民化”来理解城镇化

什么是城镇化?我国最早的城镇化定义出现在1999 年施行的中华人民共和国国家标准《城市规划基本术语标准》(GB/T 50280—98)里，其中说，城市化是“人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化，以及城镇不断发展和完善的过程”，又称城镇化。2016 年，《城乡规划基本术语标准》删去“历史”一词，理由是“历史过程”不准确。因为城镇化也可以是正在进行的过程。2021 年全国科学技术名词审定委员会公布的《城乡规划学名词》一书采纳了《城乡规划基本术语标准》中对城镇化术语的阐述。

党的二十大报告指出，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。结合修订的城镇化定义可见:第一，城镇化并不单纯是乡村人口向城市人口的“转移”，而是“转化”。转移是人从乡村迁到城镇，转化则是他们的生产方式和生活方式也发生变化。为此，迁到城镇的人要能就业，他们的生产方式才会改变;同时，他们还要有住房(租房或购房)，并能享用城市基本公共服务，他们的生活方式才会改变。也就是说，他们要转化为市民。所以，说城镇化是“人口的城镇化”，不够准确。第二,城镇化不只是进入城镇人口生产方式和生活方式的“转化”，还要建设住房和基础设施，还要管理好城镇，还要对城镇适时更新，使城镇不断发展和完善。所以，说城镇化是“以人为核心的城镇化”，也不够准确。第三，城镇化是一个过程，是几十年、几百年才能完成的“过程”，是不能够人为地去“建设”的。所以，“城镇化建设”和“土地城镇化”的说法，也不够准确。

二、我国城镇化面临的重大问题

(一)城镇就业压力大

一是随着我国高等教育的普及，高校毕业生人数一直在稳步上升，青年人就业压力大。二是大量农村人口移居城镇，使城镇就业压力增大，2021年全国农民工总量为29251万人,比上年增加691万人。三是深化经济结构调整，导致城镇吸纳就业能力不足，2022年6月，全国城镇调查失业率为5.50%，是近5年的最高值。

(二)居民收入差距大

一是总体收入差距呈扩大趋势。我国居民收入基尼系数2000年首次超过0.4，此后一直处于警戒线上,2022年我国基尼系数达到0.474。二是城乡收入差距较大。2022年城乡居民人均收入比为2.45，比2021年降低0.05，但仍然高于经合组织国家水平。三是行业收入差距有持续扩大的趋势。2022年城镇非私营单位工资水平行业高低倍差达到4.08，超过国际上公认行业间收入差距的合理水平。

(三)资源相对紧缺和生态环境恶化

一是传统的“高投入、高消耗、高污染、低效益”生产和消费模式在城镇经济社会发展中仍占主导地位。二是能源生产总量少于能源消费量，能源利用水平低，目前我国单位GDP 能耗是世界平均水平的1.4倍、发达国家的2.1倍。三是水资源短缺，水环境污染、水生态受损问题凸显。全国691个城市中，400多个城市缺水。四是土地利用效率不高。深圳市可利用土地面积比香港大80%，人均GDP 是香港的66%。目前香港可利用土地仅用了20%，而深圳市却基本用完了。

(四)区域发展问题凸显

一是各部门编制的规划和各类专项规划缺乏全局性，削弱了国家规划体系整体调控效果。二是城市总体规划相对较为成熟，但区域城镇体系规划和详细规划还比较薄弱。三是城市连绵区对经济社会发展起着重要的作用，然而，区域协调和整合还相当薄弱。四是建制镇的个数多、规模小，聚集效应不强。

(五)政府管理问题

一是政府对企业投资活动干预过多，职能交叉重复，导致政府管理职能的越位、缺位和错位。二是公众参与过程中，信息公开程度不够，不同利益群体代表性不够，责任制度不健全。三是基础设施投资落后于城镇发展需求，政府仍是基础设施投资主体，社会投资缺乏可靠的制度保障。四是公用设施服务价格体系改革不到位，制约着融资渠道的拓展。

三、可持续城镇化政策建议

(一)引导农村富余劳动力向城镇有序转移

第一，针对不同地区、不同类型和规模的城镇，制定人口迁移政策。第二，加强职业需求预测和人口流动规律研究。第三，建立国家和地方职业需求和人口迁移信息系统，根据工业化、经济发展、城镇化和增强国防建设的需要，提供职业需求指导性信息，并进行监控。第四，进一步改革户籍管理政策，逐步实行城乡统一的户籍管理制度。第五，全面认识、正确看待我国人口发展新形势，挖掘农民转移人口的质量红利。

(二)高效利用和节约资源，保护生态环境

第一，加强能源消耗重点领域的节能技术研究和政策引导。在单中心城市实施公交优先，鼓励合用汽车，建设快捷、方便的公共交通系统。大力推进建筑节能,推行建筑能耗总量控制政策。第二，倡导生态城市建设。把保护城镇生态系统、提高城镇环境质量和居民生活质量列为城镇建设和地方政府业绩考核的主要指标。第三，改变生产方式和消费模式。通过市场机制和经济手段，提高资源、生产、消费等要素的匹配度。第四，制定适应市场经济的规划和土地利用政策。对工业用地，设定最高和最低容积率；在住宅用地中，对低容积率的土地开发和拥有多套住房者征收附加费用。

(三)贯彻落实大中小城市和小城镇协调发展的方针

第一，进一步增强大城市综合辐射带动能力。大城市超前发展是城镇化的规律，没有大城市的充分发展，要率先实现中小城市和小城镇的大发展难以取得预期效果。第二，引导城市连绵区和城镇群的形成和发展。城市连绵区是城市发展的高级形态，是引领经济增长的“发动机”，处于财富聚集和创新的中心地位。第三,引导中小城市和小城镇发展特色产业,培养新的比较优势。近年来建制镇数量在增加，镇域平均人口在下降，必须采取切实措施，扩大小城镇的规模，发挥聚集效应。

(四)统筹城乡规划，加强对经济区的引导

第一，要一张蓝图绘到底，在规划内容、规划时限、规划依据以及审批程序上提高协调性。第二，健全城乡规划法规体系，确定城乡规划在城市、村庄和集镇建设用地规划和管理中的主体地位。第三，根据农民进城后，村庄人员减少和搬迁、宅基地弃置等情况，重新整合乡村编制，合理布局居民点，促进进城农民所留宅基地的依法流转、合理利用。第四，加强对各类经济区的分类指导与统筹协调。建立区域发展协调机制，特别是利益协调和共享机制，加强经济和社会发展的区域统筹、协调和规划，调动区域内各方的积极性。

(五)贯彻落实工业反哺农业、城市支持农村的方针

第一，坚持和加大对农村基础设施的投入，将农村中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资范围。第二，提高农村的科技、教育、文化和医疗卫生水平,扩大农民的就业空间。第三，制定相关配套政策，提高新增建设用地有偿使用费标准;调整土地收益分配结构，允许被征地农民以土地承包经营权入股、租赁等形式分享土地增值收益。第四，根据新兴产业的劳动力需求，建立农业转移人口高质量就业培训渠道，弥合城乡劳动就业分化问题。积极探索多种形式，解决好进城务工人员子女就学、公共卫生、文化生活、社会保障等方面的实际问题。

(六)建立多元化的城镇基础设施投融资体制

第一,转变政府在城镇公用设施的角色。经营性城镇公用设施的建设和维护要逐步退出政府财政拨款补贴范围；减少准经营项目在财政中的比重。第二，设立市政收益债券。将市政建设收益债券从一般企业债券中分离出来,以发债人及该投资项目的现金收入流作为信用基础，募集到的资金主要用于有收益的城市固定资产投资项目。第三，制定“基础设施建设—运营—移交投融资法”，保障 BOT 项目正常运营。在此基础上，制定相关的配套制度，形成规范该类项目投融资运作的法律体系，从而在吸引民营企业、外资参与基础设施建设的同时，减少公共财政负担。

(七)全面推进城镇管理体制创新

第一，优化政府行政管理体制。政府从充当投资主体转向社会投资管理;界定政府在经济活动中的职责范围，继续推进政企分开、政资分开、政事分开。第二，强化公众参与公共决策。完善公众参与机制,拓宽公众参与渠道，创新参与方式，实现公民全面有效参与。第三，制定和颁布《市政公用事业法》。明确政府对市政公用设施的管理职责及监管责任,建立适应市场化改革的监管构架，依法监管，提高监管效率。第四，制定支持小城镇健康发展的财政政策。增强小城镇自我可持续发展能力，支持重点小城镇基础设施建设，引导民间资本参与小城镇建设。

（来源：《建设智库专报》）