文/ 叶裕民　中国人民大学公共管理学院教授，首都发展与战略研究院学术委员会副主任

城中村的出现源于改革开放后的经济高速发展、城市快速扩张、人口城镇化等因素，新型城镇化背景下，城中村的去留与转化成为经济社会高质量发展的重要问题。长期以来，各地开展了许多城中村改造的实践，措施不尽相同，模式互有差异，既有经验与教训，又有难题与争议。今年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，启动了新一轮的城中村改造，引发社会各界的广泛关注。

一、超大特大城市城中村简要画像

新一轮国家超大特大城市城中村改造战略的实施，必然要求首先摸清城中村的基本情况。综合运用系统论、经济学和规划学的理论，叶裕民教授团队提出了城中村划分的学术标准：将城中村界定为城市行政范围内非户籍常住人口占总人口的比重在30%以上，建设用地面积占村庄总面积的比重在40%以上的村庄。识别出的城中村，再根据其蕴藏的二元结构的尖锐性，可进一步划分为弹性村和刚性村。刚性村是指非户籍常住人口占总人口的50%以上，建设用地占村庄面积60%以上的村庄，剩余的是弹性村。需要强调的是，在划分城中村与编制城中村改造计划之前，首先会将历史文化名村和传统村落提前鉴别出来，这些村落将适用历史文化保护的特殊更新改造模式，不在本次城中村改造的讨论范围之内。

根据上述标准对会上的8个超大特大城市（北京、上海、广州、深圳、成都、武汉、重庆、东莞，下同）的城中村进行刻画，发现在宏观层面上，超大特大城市的城中村基本呈环状分布，即形成了“城中村环”。8个城市总共识别出4427个城中村，城中村建设用地总面积3524平方公里，人口5554万人，其中非户籍人口3471万人，虽然数据仍需进一步校对，但大体上反映了真实情况。

城中村在微观上呈现出公共卫生安全隐患大、配套设施比较落后、人居环境质量差、住房贫困比例高、社会治理难等问题。我们将住房贫困定义为满足如下条件之一的住房状态：房屋月租金≥居民月收入的30%、人均住房面积＜13m2、住房内部缺乏独立的厕所和厨房。我国超大特大城市城中村存在着大量的非可支付健康住房，他们是“住房贫困”群体，其中非户籍人口占主要比例。8个城市的非户籍人口住房贫困发生率平均在37%，深圳较为严重，该比例为51%（图1）。城中村是住房贫困群体的主要空间载体。当前城中村为新市民提供了低成本的“住有所居”，但是没有实现“住有宜居”。本轮城中村改造的主要目标就是解决住房贫困难题，给新市民营造健康的居住环境和条件，实现全体居民住有宜居。

图1  8个超大特大城市常住人口住房贫困比例

二、城中村改造与中国式现代化的底层逻辑

城中村在城市快速发展的浪潮中诞生，也长期为新市民提供了低成本的居住空间，为工业化和城市化提供了重要支撑。但是，现在城中村的人居环境、社会状态和空间格局已不能满足新时期共同富裕和人民美好生活的需求，构成了超大特大城市中国式现代化的阻碍，因此需要更新和改造。民生短板与治理风险是改造的直接原因，实现住有宜居，积累人力资本，为中国式现代化培育新动能是改造的底层逻辑。

习近平总书记指出：“城镇化和工业化一道，是现代化的两大引擎。”工业化的核心是产业效率，只有提高产业效率才能实现高质量发展，进而扩大就业并持续提升实际工资水平，实现共同富裕；而提升产业效率的核心是积累人力资本，及可以无后顾之忧地从事高效率产业的人的能力持续提升。

人力资本包括健康资本和智力资本，健康资本积累是智力资本积累的基础。健康资本积累就是劳动力及其家庭有健康的居所，获得健康的生活环境和正常的家庭生活，安居而后乐业。本轮城中村改造的核心目标就是实现城中村所有居民住有宜居。全体居民住有宜居和公共服务均等化是积累人力资本，进而实现中国式现代化的基础性工程（图2）。

图2　中国式现代化的底层逻辑

过去几十年的城中村改造实践，多数属于排斥性的城中村改造，没有解决非户籍人口的可支付健康住房问题，每一次城中村改造都是新市民再一次流离失所和向外搬迁的过程，也是新的城中村再生的过程。因此，新一轮的城中村改造实现由“排斥性”向“包容性”的历史转型，改造的出发点和落脚点在于可支付健康住房的供给和公共服务均等化，实现全体居民住有宜居，广泛推进市民化和以人民为中心的新型城镇化。包容性的城中村改造还将在改善民生、积累人力资本的同时培育壮大中等收入阶层，并以投资直接拉动经济增长，在未来能够通过高素质劳动力支撑长期经济增长。同时，我国的土地财政能借助这个窗口期进行软着陆，房地产结构的优化与调整亦能随之进行。

三、新一轮城中村改造面临的挑战

目前超大特大城市城中村改造面临着不少挑战，主要有以下几点：

第一，目标模式的挑战。如何真正实现以人民为中心的城中村改造，由“排斥性”改造转向“包容性”改造，避免城中村再生，实现全体居民住有宜居，是本轮城中村改造最大的挑战。

第二，改造模式的挑战。如何因地制宜、因市制宜地用好拆除新建、整治提升和拆改结合等改造模式。这几种方式各有利弊，需要综合使用。其中要特别区分拆除新建和大拆大建。传统的“大拆大建”模式是指土地财政和房地产导向，新市民流离失所，城中村改造激化社会矛盾。新时期的拆除新建则是以公共利益为导向，以商品房、公共租赁住房和保障性租赁住房等多种形式实现全体居民住有宜居。融资地块出让用于实现产业和居住空间的平衡，实现区域的住宅和产业、就业的区位协调，促进职住平衡。

第三，增容的挑战。改造过程需要有市场主体的参与，市场主体须获得平均利润是市场经济的客观规律，那么增容是在所难免的。首先，推进城市实现依法补偿居住面积，把增容降低到最大程度；其次，直面必要的增容，以此为基础解决基本民生问题，民生大于增容；再次，对于一些特殊街区难以实现必要增容规模，则需要探索全市层面的开发权转移统筹机制，通过建立全市的开发权市场，通过区域性开发权转移，平衡不同区域的增容空间，通过城中村改造实现区域协同发展。

第四，长周期的挑战。城中村改造如果采取拆除新建模式，平均会经历10年左右的时间甚至更长，首先，需要我们有定力，久久为功；其次，改造过程中需要对村民补偿住房和公共服务先行建设，这大概需要4～6年时间，如果做得好的话，从第5年开始，村民租赁住房就可以大规模持续提供，一旦城市的城中村改造与保障性租赁住房供给形成良性循环，将开始彻底缓解我国超大特大城市住房难题。

第五，思想认识的挑战。目前民众，包括一些专家学者、公共部门，仍然对本轮城中村改造不理解甚至是误读，认识上有混乱的地方。这次城中村改造不能以项目化、运动式推进，采取拆除新建模式的片区规模不能太大，要在各区域为新市民过渡期居住留下周转空间，需要以多种形式去宣传和沟通，让社会各界达成共识。

第六，政府债务的挑战。不同改造模式下政府面临的资金与债务压力是不同的，但是不论哪种模式，都需要解决短期成本平衡和长期盈利模式的问题。如何借助社会资本的力量，做好融资地块的产业发展扩大税基，利用高素质劳动力发展先进制造业赢得持续的财政收入，实现财政转型是需要思考的问题。

四、城中村改造与保障性住房同步发展的建议

城中村改造与保障性租赁住房筹建联动发展是本轮改造最重要的制度创新，也是解决住房贫困问题，促进非户籍人口市民化的主要抓手。改造过程中优先进行安置房、保租房的建设，让原本居住的非户籍人口能够留下来，切实提升其居住质量，改善其生活水平。

在这里先提出我国保障性租赁住房发展目标，即实现全国超大特大城市全体居民住有宜居，具体分为两步走：第一步，到2025年，形成我国主要超大城市青新市民保障性租赁住房的供求平衡方案，确立制度雏形，提炼前沿城市成熟的经验；第二步，到2035年，形成更为完善的覆盖全部青新市民、信息到户的住房规划和住房制度，全体人民实现住有所居、住有宜居。到2040年左右全体市民可支付健康住房覆盖率达到85%～95%，公共租赁住房占5%～15%，实现全体居民住有宜居，为建设社会主义现代化强国奠定社会基础。

未来实现青新市民的可支付健康住房供给，建议构建起“五星型”的供给方案，形成商品房、集体宿舍、公共租赁住房、集体租赁住房和村民租赁住房五位一体的可支付健康住房供给机制。其中，商品房主要服务于20%的新市民高收入家庭，集体宿舍服务于5%～20%的低收入单身青年，公租房服务于5%～10%的最低收入家庭，集租房（商租房、整租房等）服务于中高收入和高收入的单身青年，民租房服务于40%～60%的中等收入、中低收入和低收入家庭。民租房是指激励村民回迁住房自住富余用于出租部分，规划设计为与青新市民可支付能力相匹配的保障性租赁住房。民租房房源规模大，规划设计形式灵活，深受青新市民和本地居民欢迎，在规模上将有望成为保障性租赁住房供给的主体。这样，将逐步建构起我国超大特大城市“公共租赁住房—集体租赁住房—村民租赁住房”三足鼎立的租赁住房供给新格局，实现全体居民住有宜居。

（来源：城事会客厅）