文/郭　强　新乡学院科研处副处长

      宋鲲鹏　河南省长垣市自然资源和规划局副局长

河南省长垣市是2015年全国33个“三块地”改革试点城市。在人口基数大、城市化水平相对较低、国家粮食安全要求高的背景下，长垣市抓住新型城镇化、快速工业化中建设用地供应紧张的主要矛盾，围绕此次改革目标，探索形成了一套比较积极稳妥、行之有效的集体经营性建设用地入市做法，同时也发现了一些亟须解决的问题，并提出了政策建议。

一、主要做法

自试点工作实施以来，长垣市共完成集体经营性建设用地入市437宗，总面积为8616亩，对当地建设用地供应形成有力支撑；累计入市土地成交金额达8.5亿元，在促进农村土地制度改革、实现农民和农村集体经济财产权益方面，发挥了积极作用，其主要做法有：

一是因地制宜界定入市范围，从市域层面统筹存量与增量土地供给。长垣市将入市范围明确为“符合规划的现状集体建设用地和经城乡建设用地增减挂钩报批转为建设用地的地块”，这种做法在推进增量入市的同时，也激活了具备基础条件、使用效率较低的存量土地。入市土地空间布局和产业选择上实行分类管理：对于增减挂钩的异地入市土地，主要考虑用于工业园区建设；对于符合规划的就地入市土地，主要考虑用于藏富于民的乡村旅游等产业以及公益性用地等。长垣市在市域范围统筹各类入市土地的经济效益和社会效益。

二是建立符合当地实际的入市收益分配机制。长垣市在入市收益分配机制设计上更加下沉，更加重视提高农民获得感，更加重视合理确定乡、村、组三级农村集体经济组织收益分配比例。在累计成交入市土地款中，农民个人收益占比为52.0％，农村集体经济组织收益占比为40.9％，政府收取的土地增值收益调节金占比为7.1％，切实落实了以人民为中心的发展思想，充分保障了与农民家庭息息相关的土地财产权益。

三是坚持阳光入市，建立公平的利益协调机制。从试点实践看，入市最大难点在于协调相关各方权益。长垣市坚持既严格监管，又规范推进民主管理制度化。入市收益分配草案均需村民会议或村民代表会议讨论决定，入市收益资金均在“三资”委托代理服务中心账户中管理（“三资”即农村集体资金、农村集体资产和农村集体资源），入市收益分配情况均纳入村务公开，定期公布，接受财政监督和审计监督。

四是抓住入市筹资契机，加强乡村公共事业建设。长垣市规定，对于村民小组所有的集体经营性建设用地入市收益，村集体可按不高于30％的比例提取公益金，用于全村修路、用电、用水、医疗保险等公益性支出。现已累计投入基础设施类项目百余个，投入资金近亿元，为美丽乡村建设和乡村振兴提供资金支持。

五是在规范入市土地审批基础上，下放审批权限。作为国家级农村土地制度改革试点，长垣市具有省辖市农用地转用审批权。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，将农用地转为建设用地时，参照现行省辖市审批权限，由当地人民政府审批，不再报省人民政府批准，大大提高了试点工作效率。

此外，长垣市通过完善已实际使用的农村集体经营性建设用地手续，进一步明确土地权属，帮助相关企业盘活资产65.4亿元。

二、试点中发现的问题

从试点实践看，存在以下三个问题仍需深入研究解决。

一是不同集体经济组织之间、不同地块之间土地收益差别大，统筹难度高。不同集体经济组织的土地收益差异较大，主要表现在“数量差异”和“价值差异”两个方面。从历史因素看，在1987年《土地管理法》出台前，集体经营性建设用地的形成方式大都是“先占先得”。部分村庄建立乡镇中小学、乡镇集体企业等单位，大量农用地转化为建设用地。在后续行政村合并调整、义务教育资源整合以及村镇集体企业改制的过程中，闲置的学校、集体厂房所占土地成为可入市的集体经营性建设用地。而那些历史上没有成立乡镇企业或依然保留学校的村庄，则无法获得经济收益。同时，区位、交通条件的不同导致入市收益差别较大。长垣市远离城区的农村经营性建设用地入市成交价格亩均9.86万元。广东南海自然资源局官方数据显示，佛山市南海区集体经营性用地入市价格亩均311万元。价值差异源于土地级差和建设用地需求，客观上强化了农民把农用地转化为宅基地入市，变相进行房地产开发的冲动，不利于公益事业征地制度运行、空间规划实施和土地集约利用。

二是入市土地同权同价的政策支持力度不足。在试点中，由于集体经营性建设用地的“权能”实际上弱于国有建设用地，市场主体对集体建设用地接受度低。土地权能弱化主要体现在使用年限上。例如，住宅建设用地使用权到期时，可自动续期。工业用地虽然没有使用权期满自动续期的规定，但有些地方政府为了鼓励城区企业“退二进三”，在搬迁时，对土地价格的评估往往并没有核减已使用权限。因此，国有建设用地使用权人对建设土地使用权增值抱有较高期望。而农村集体经营性建设用地在土地使用权期满之后，必须重新出让。虽然有关出让办法提出，可提前续期并重新约定出让价格，或不再续期后处理地上建筑物的规定，但并不具体明确。集体建设用地使用权受让人对土地保值增值信心较弱。由于仅部分银行开展了集体建设用地抵押贷款业务，一些市场主体担心村集体契约意识不强，可能出现更改合约，因此，集体建设用地价格明显低于类似国有建设用地价格，转让和抵押也不如国有建设用地活跃。

三是现有集体经营性建设用地存量有限，亟需提高后续入市土地潜力。现有集体经营性建设用地一部分来源于历史遗留下来的乡镇企业用地和撤并的公共事业用地，另一部分来源于符合土地利用总体规划和城乡规划，但用地手续不全的企业实际用地。这两部分土地占农村集体建设用地比例不高。长垣市摸底集体经营性建设用地1.8万亩，试点期间已入市47.9％。要充分实现入市土地的真实价值，提高集约利用效率，充分保障农民土地权益，就必须提高入市土地供给效率。

三、思考与建议

从长垣市试点看，农村集体经营性建设用地入市涉及的主体多、利益关系复杂，对试点规范性和创新性要求较高，必须审慎稳妥推进。

一是可适当提高试点任务目标的统筹层次。考虑到土地用途的排他性，入市试点和相关制度改革要明确不同目标的优先级。在农民跨区域流动和兼业化背景下，在一村一乡，甚至一县（市、区）实现改革任务目标的难度较大，应在更大范围甚至全省范围内形成统筹机制。城镇建设用地增加规模要与吸纳农业转移人口落户数量挂钩，注重后进区域基础设施、公共服务设施建设，从更高层面提升乡村振兴战略实施的均衡性，才能更好地兑现土地价值。提高试点扩容统筹层次后，可根据入市土地规模差异和价值差异，调节省内转移支付力度，削弱历史原因形成的不公平因素。

二是根据试点扩容进度，及时对相关政策“打补丁”。重点要关注三个方面，第一，建立与国有建设用地同标准的入市制度，包括出让方式、退出机制、到期处置方式等内容；第二，强化入市土地合同的规范性与严肃性，相关利益关系应在入市前予以明确界定，不能带着“省略号”入市，也不能带着“问号”入市，更要杜绝带着“病号”入市；第三，完善入市土地价值评估机制，在风险评估、资产抵押、产权交易中，不应设置隐性歧视条款，真正做到同地、同权、同价。

三是入市土地要与其他规划紧密衔接。入市项目须前瞻性考虑城乡规划、产业规划、基础设施规划等多种政策接口。入市土地价值归根到底是后续现金流的折现值，一旦后续经济社会发展乏力，企业投资机会少，通过集体经营性建设用地入市增加农民收入就是无源之水。产地融合、职住平衡、设施完善是影响试点扩容成败的关键因素。

四是通过整理不规范和闲置宅基地来增加土地供给。中央明确要求不能把农民宅基地纳入入市范围，但在实际工作中发现，确实存在一些农户多占宅基地的情况，还有一些村民由于长期在外务工甚至定居，宅基地使用效率比较低。建议结合试点扩容工作，开展新一轮宅基地整理，采取规范途径进行用地性质转化，缓解入市土地供给压力。具体可考虑三种方式。第一，严格清理“一户多宅”和非本集体成员占用宅基地的情形。第二，对超标占用农户宅基地，进行清退调整，确属无法即查即改的，要设定较高的有偿使用标准和适当期限，降低农民多占宅基地动机。第三，鼓励已进城长期居住的村民退出闲置宅基地，并保留其宅基地资格权，如其回村居住还可再次申请宅基地。通过闲置宅基地整理复耕，规范增加建设用地指标，所需经费可从集体经营性建设用地入市收入中列支。

（来源：《建设智库专报》）