文/陈　兴　广州市城市更新规划设计研究院有限公司策划部总工程师 

陈健珊　广州市城市更新规划设计研究院有限公司策划部主创规划师

陆楚杰　广州市城市更新规划设计研究院有限公司策划部规划师

引言

新中国成立初期，我国重视重工业生产，由此产生了许多以资源开发型产业为发展支柱的城市。经过几十年的高速发展，这些城市面临资源枯竭的危机。2008年以来，国务院公布了三批资源枯竭型城市(县、区)名单(共69个)，主要集中在华中地区与东北地区。根据《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》，我国共有262个资源型城市，约占全国城市总数的40%。随着工业产业的发展，不可再生资源储量逐年减少，这些资源型城市将走进资源枯竭的困局。因此，探索资源枯竭型城市的转型之路迫在眉睫。

1. 概念解析与研究思路

1.1概念解析 

资源型城市一般指主导产业为开采与加工当地森林、矿产等自然资源的城市。自20世纪50年代我国提出大力发展重工业以来，资源型城市为我国经济发展提供了重要的基础能源，也为我国工业的快速崛起立下了汗马功劳。在城镇化发展与工矿业发展的综合作用下，资源型城市由于可开发资源日渐枯竭，转变为资源枯竭型城市。资源枯竭型城市指城市剩余可开采资源可开采的时间不超过5年，或合计开采资源量突破城市原始资源测定总量七成的城市。

1.2研究思路 

根据西方资源型城市的发展规律，资源型城市一般会经历“建设——繁荣——衰退——转型——振兴/消亡”的过程。转型是资源枯竭型城市必须考虑和面对的重要课题。

城市更新作为城市发展的自我调节机制，其内涵从狭义的改善物质空间环境的活动，到广义的综合性城市治理工作和行动，再到新发展阶段下的改善物质空间环境与彰显经济文化价值的结合行动，呈现出动态演进的过程。城市更新是实现城市可持续发展的关键环节，其本质是对城市经济文化价值的重塑和转变。对于亟待转型的资源枯竭型城市，城市更新是实现其改造与复兴的重要抓手。

2. 国内外资源枯竭型城市转型研究与实践

2.1资源枯竭型城市转型研究 

资源枯竭型城市的转型是学术界的研究重点，国务院公布三批资源枯竭型城市名单后，我国关于资源枯竭型城市转型的研究大量涌现。经济结构转型是资源枯竭型城市相关研究的传统内容，有学者分析了我国资源枯竭型城市产业发展的现状、问题及解决路径，也有学者运用量化的手段得出资源枯竭型城市未来应选择连续产业进行发展的结论，还有生态的转型也是这类城市的研究重点之一。相对而言，我国关于通过城市更新推动资源枯竭型城市转型的研究较少。

2.2资源枯竭型城市转型发展的国外经验 

2.2.1德国鲁尔区——围绕工业文化旅游的再生保护 

德国鲁尔区曾经是世界上最大的工业区之一。由于资源枯竭和新一轮产业革命浪潮的冲击，鲁尔区出现了主导产业衰落、大量人口外流、环境污染加剧等问题。

为统筹推进鲁尔区的城市复兴，德国政府采取了一系列举措，包括构建强有力的城市复兴组织实施体系、创新性推动文化复兴、多措并举推动产业复兴、坚决推动生态更新等，从多方面入手促进城市的转型更新。鲁尔区最具特色的举措是将城市更新与工业旅游发展相结合，打造国际级的工业旅游城市。鲁尔区的城市更新模式具体可细分为博物馆群落模式、文化中心模式、景观公园模式、商业综合体模式、企业观光模式。通过城市更新改造，鲁尔区这个老工业区实现了“优雅转身”，地区发展充满活力。

2.2.2法国洛林地区——依托新兴科技的绿色发展

法国的工业化水平在世界遥遥领先，以矿业、钢铁制造业为核心的洛林地区对法国工业发展做出了较大贡献。20世纪80年代，洛林地区陷入发展困境。与此同时，世界各国发起了应对气候变化的行动，法国是主要参与者之一。洛林地区抓准时机，转向发展绿色循环经济，踏上绿色转型的道路。其具体采取了3种措施：一是增加传统工业的附加值，如推动传统煤炭公司转向经营石墨、聚硅等高附加值材料；二是因地制宜谋求能源个性化开发，如结合石墨和聚硅等原材料的生产优势，就地建设太阳能发电站；三是以绿色转型为引擎，建设绿色城市，如发展绿色农业、循环经济，以及保护绿色遗产等。经过30多年的转型发展，洛林地区成为法国的绿色发展标杆地区。

2.3资源枯竭型城市转型发展的国内经验 

2.3.1铜陵市——产业多元化延伸与升级 

铜陵市因铜而兴、依矿建市，有“中国古铜都”的美称，是一座典型的资源型城市。多年的矿产开采使铜陵市矿产资源日益枯竭，并于2009年被列入国家第二批资源枯竭型城市。

为了走出困境，铜陵市开始转型。铜陵市的资源型产业一方面向多元化转变，另一方面向具有高附加值的产业倾斜，如铜产业通过延长已有的主导产业链条，大力发展铜的深加工和化工系列产品，发展培育材料业、电子产业等资源型产业的延伸产业，实现产业多元化延伸。对于非资源型产业，则推动其实现产业升级，如推进农业产业化、服务业现代化、制造业先进化等。铜陵市经过多年的努力，在2013年、2014年两个年度的全国资源枯竭城市转型绩效考核评价中获“优秀”。

2.3.2淮北市——空间重构推动城市转型

多年的煤矿开采导致淮北市每年沉陷土地面积约为533 hm2，甚至在中心城区形成了长度为20 km、总面积为100 km2的采煤沉陷带，形成了城市无法愈合的“伤口”，严重降低了城市的品质和吸引力。

面对严峻的挑战，淮北市从城市空间重构入手，探索淮北市的可持续发展道路。在生态修复方面，淮北市对采煤沉陷区提出“深挖湖，浅造田，不深不浅种藕莲”的综合治理模式，打造连绵一体、内嵌岛屿的城市中央湖廊，同时选择种植适应当地土壤和气候的植被，构建“湖田林草生态圈”。在空间打造方面，淮北市塑造了可赏、可玩的大地景观，建设环湖绿道并使其与城市绿道衔接，打造市民生活与休闲中心，同时充分保护和利用关停的煤矿工业遗产，并将其打造为重要的景观地标，多方位强化文旅产业。在空间结构方面，淮北市倡导从“依山建城”规划向“拥湖发展”规划转型，推进交通连接工程与公共配套设施工程建设，同时利用滨湖景观优势满足创新空间生长需求，促进产业转型发展。通过采取多种转型措施，淮北市化危为机，目前已基本实现城市转型。

3. 黄石市概况 

湖北省黄石市于2009年被列为国家第二批资源枯竭型城市，此后便积极摸索城市转型发展的路径。近几年，黄石市将目光投向城市更新，希望以城市更新为抓手推动城市转型，并于2021年入选了全国第一批城市更新试点名单。

3.1矿盛城兴、矿竭城衰的资源型工业城市 

黄石市位于我国华中地区，是以开采业为主导产业的资源型城市，拥有3000年的矿冶文化，“因矿立市，以冶兴市”，被称为“青铜故里”“钢铁摇篮”。新中国成立后，黄石市作为中国第一批重工业城市，凭借重工业基础和丰厚的矿产资源，在20世纪90年代前一直是湖北省第二大城市。历经千年的矿业发展，黄石市的矿产资源逐渐开发殆尽，经济发展也陷入了困境，近几年GDP排名已降至湖北省第九位，属于中下游水平。

3.2江山环绕、外扩受限的城市空间格局

黄石市依山傍水，市辖区内部有磁湖，外部环绕着黄荆山、东方山和马鞍山等山脉，自然山水的面积约占市辖区面积的55％，自然山水也是限制城市空间发展的天然屏障。基于此，黄石市城市空间向外扩张受限，城市用地日益紧张，内部存量用地的更新重组迫在眉睫。

3.3高工业用地占比的城市用地特征

根据《2020年黄石市城市体检报告》，在黄石市市辖区城市建设用地中，工业用地占比近三成，且分布零散。国外城市的工业用地占比一般不超过15%，我国城市的工业用地平均占比在20%左右，可见黄石市的工业用地占比过高，用地结构仍待优化。

3.4方兴未艾的城市更新历程 

黄石市需要进行城市更新的区域主要包括老旧厂区、老旧小区、棚户区和老旧街区。黄石市近几年稳步推进重点区域和关键领域的城市更新工作，工业遗存利用、老旧小区微改造、棚户区改造以及历史文化街区保护工作均取得了一定成效。截至2020年年底，黄石市市辖区共开展了2个重点工业遗产活化利用、131个老旧小区微改造、68个棚户区改造子项目和3个历史文化街区保护项目。

4. 黄石市资源枯竭型城市转型更新策略

针对黄石市现存的主要问题和老工业城市的特征，本文提出“存量资源盘整—更新策略制定—分区路径指引—多元体系构建”的工作思路(图1)。要引导资源枯竭型城市实现转型振兴，关键在于通过产业转型打破资源、产业与城市发展之间的恶性循环，实现城市的高质量发展。黄石市可从文化复兴、产业振兴、生态维育、人居提升、智慧治理五方面切入(图2)，通过实施城市更新行动，推动城市可持续发展，实现黄石市的转型振兴。具体而言，包括五大更新策略：一是“文化+更新”，进一步凸显黄石市的工业文化特色；二是“产业+更新”，促进产业转型，实现产城融合；三是“生态+更新”，推动棕地修复，促进绿色发展；四是“人居+更新”，补齐民生短板，改善人居环境；五是“智慧+更新”，推动CIM平台建设，实现全生命周期管理。通过五大策略，能够更加科学、系统、有效地实施城市更新，并推动城市转型，从而将黄石市打造为资源枯竭型城市转型示范区。

图1　黄石市转型更新的工作思路图 

图2　黄石市转型振兴的切入点 

4.1 “文化+更新”—— 打造工业历史文化名城 

4.1.1活化工业遗产，提升体验感和吸引力

黄石市市辖区内的工业遗产共有14处，仅有两处工业遗产实现了活化利用，但这两处工业遗产也面临着吸引力低、游客数量少、活力体验不足的困境。

黄石市以“保存工业记忆，置换产业功能”为原则，多措并举促进工业遗产的保护利用。首先，尽量保留、利用、活化、改造现存建筑，严格限制对具有历史意义的老建筑的迁移或拆除。其次，鼓励工业遗产项目结合自身特点和周边区域的功能定位，进行活化利用和功能拓展，焕发黄石市工业遗产的活力。再次，对于遗留下来的工业印记(如旧厂房等)，可将其改造为工业博览馆、展览厅、表演剧场、文创基地、儿童活动中心、电子产品体验中心、公共休憩空间等多功能生活栖息地。最后，对工业遗产项目进行策划、设计、建设和运营全生命周期的管理，推行混合用地类型，在业态、场景、功能上积极创新。

4.1.2保护优先，“以用促保”，建设“工业遗存博物馆城市”

黄石市工业遗址保护存在的较大问题是保护意识不强，体现为政府、当地企业、社会民众对相关遗存保护的认识和参与不足。因此，在城市更新中更需强调保护优先，避免有价值的工业遗存被拆除和破坏。为进一步体现黄石市工业遗存的价值，建议黄石市将整个城市作为一个博物馆来建设，将城市的各个文化节点打造为“艺术展品”，如建设展示黄石市工业发展历史、城市建成史、军工业发展史、改革开放工业发展史、制造业发展史，以及其他钢铁、水泥等专业性工业技术发展史的一系列展览馆和博物馆，并通过整体串联和引导，展现黄石市工业发展的完整脉络。

4.1.3修旧如旧，建新如故，活化历史文化街区

黄石市历史文化街区共有6处。历史文化街区的保护，不仅包括对建筑的保护，还包括对历史文化和人文底蕴的保护。黄石市应按照“修旧如旧，建新如故，微改触媒，业态更新”的原则进行更新，以微改造为触媒，通过硬件条件的改善吸引商户入驻，并带动社区原有业主自主更新店面。同时，探寻政府与市场、公众持续合作的更新模式，鼓励政府作为引导者、协调者，市场作为出资者、运营者，公众作为参与者、意见提供者，三者各司其职，实现多方共赢。

4.2 “产业+更新”—— 实现产城融合、产业转型

4.2.1注重产业植入，实施产业圈层控制

经济发展较好的城市均高度重视城市产业配比，减轻房地产化的影响，如通过节约集约用地等手段，实现产业空间的有效聚集。黄石市可根据产业发展规划和重点发展平台布局等，划定相应的产业控制圈层。对于圈层内达到一定规模的城市更新项目，在不大拆大建的基础上，规定其产业规划建设量不低于一定比例。对于高标准配置教育、医疗卫生等公共服务设施项目，或与历史文化保护利用项目组合实施的工程，可适当放宽产业建设量占比要求。

4.2.2结合空港建设契机，打造“大临空”产业格局

在黄石市城市转型发展的关键时期，可结合鄂州花湖机场(原名为顺丰国际机场)建设契机，发展临空经济，提升现代服务业，营造现代化的营商环境，构建“大临空”产业格局。其中，临空经济区内可优先发展商务办公、跨境电商、电子制造和智能科技等相关产业，促进产业转型升级。

4.3 “生态+更新”——让城市望得见山、看得见水 

4.3.1修复棕地，绿色发展，构建通江、联山、达湖的生态格局 

做好城市更新片区的生态维育工作，修复棕地，提升环境品质，激发城市生态活力。黄石市可以城市更新为抓手，推动开发工矿用地及废弃棕地的分类治理。具体治理措施可分为“修复活化类”和“发展控制类”两类。“修复活化类”措施包括以下两点：一是针对建设条件较好的废弃矿山点或尾矿，通过复绿及综合开发利用将废弃矿山点和矿尾转换为建设用地；二是针对大型矿山和矿坑，在进行山体修复的基础上，结合周边资源，建立主题公园、游乐园，打造“大地艺术”。“发展控制类”措施则包括设立开采技术负面清单、生产业态管控系统、定时环保监控系统等，重点对仍在开发中的矿山点进行精细化开采，提高开采技术，避免过度开发，注重发展与保护的平衡。同时，黄石市结合“城市双修”与海绵城市建设，在大尺度层面保证生态网络的连通性，利用步道串联生态景观节点，并连接华新水泥厂旧址等具有代表性的工业遗产节点，以充分发挥黄石市“环山抱水”的生态格局优势。

4.3.2望山见水，打造山水宜居城市发展格局 

黄石市制定了“一江、两带、五片区”的城市发展空间格局(图3)，将城市建设与自然山水紧密结合，实现城市空间的整体提升。“一江”指滨江工业遗产，“两带”指磁湖北宜居带、黄荆山北宜居带，“五片区”包括老城商住综合片区、黄石港临空经济片区、团城山现代居住片区、下陆产城融合片区、铁山文旅产业片区。

图3　黄石市城市发展格局示意图 

4.4 “人居+更新”——推进旧城微改造，改善人居环境

4.4.1 “两增两减”，提升老城区环境品质 

黄石市主要采取“两增两减”的手段提升老城区环境品质，“两增”包括“增绿”“增服”，“两减”包括“减速”“减量”。“增绿”指增加开敞绿地和公共空间，具体措施为：结合老旧小区改造置入公共绿地和开敞空间，提升居住环境品质和人居体验；在老城区公共空间有限的情况下，探索绿色空间向屋顶转移的模式，营造宜居社区环境。“增服”指补齐15分钟社区生活圈基础设施短板，根据《黄石市15分钟社区生活圈规划(2020—2035年)》《2020年黄石市城市体检报告》对社区生活圈进行优化。“减速”指控制老城区流入车辆，营造步行优先的环境：一方面，优化老城区路网配置，通过单行化改造、鼓励公交出行等方式限制流入车辆；另一方面，优化扩展步行空间，提升步行体验。“减量”指推行老城区减量规划，控制新建、改建项目开发强度。严格控制老城区内的新建、扩建和改建项目的开发强度，避免破坏老城区肌理。同时，通过产业升级、环境改善的方式减缓老城区“老龄化”现象，增加老城区的活力。

4.4.2老旧小区微改造，重点补足民生短板

根据《2020年黄石市城市体检报告》，黄石市建成区现有329个老旧小区，老旧小区面积占建成区居住用地总面积的16%，占比较高，需结合实际情况推进老旧小区微改造。黄石市在推进老旧小区改造时应增加小区停车泊位，解决目前突出的“停车难”问题，同时对区间道路、背街小巷进行整治和改造，增加小区绿化，美化环境，提高公共活动空间的品质，并对部分建筑立面进行整体翻新，对底层商业的立面广告做统一引导。

4.5 “智慧+更新”——推进CIM平台建设，实现全生命周期管理

4.5.1搭建黄石市CIM平台，实施城市更新精细化管理、精准化施策 

城市信息模型(CIM)平台是整合了城市地上、地下以及历史、现状、未来的多维度、多尺度的信息模型数据和城市感知数据，并搭建了三维数字空间的城市信息有机综合体。CIM平台建立以建筑信息模型(BIM)、地理信息系统(GIS)、物联网(loT)等技术为基础，是城市规划、建设、管理、运行工作的基础性操作平台。

黄石市基于CIM平台，确立了“存量评估、精准诊断、分区施策”的城市更新总体思路，全方位评估区域城市更新资源与规划实施存在的问题，并整合存量资源，完成黄石市市辖区建成区范围内的已批改造项目和三维地形信息化建模，搭建还原现状建筑实景并包含存量评估数据的数据库。CIM平台可向政府部门开放共享，打破政务数据资源应用“孤岛”，实现城市更新全方位协同管理。

4.5.2建立城市更新全生命周期管理机制，打通“前期策划——中期实施——后期监督”各个环节 

随着城市更新的深入推进，黄石市原有的更新运作体系瓶颈渐显，城市更新碎片化处理实践模式产生了如公众参与不足、资源分配不均，以及管理部门众多、缺乏统筹协调等问题，难以应对新时期城市高质量发展的要求。因此，黄石市城市更新行动需建立全生命周期管理机制，积极探索城市更新全生命周期运作路径，打通“前期策划——中期实施——后期监督”各个环节。同时，通过“体检评估—总体谋划—规划实施—监督管理—动态反馈”的工作思路，形成城市更新运作体系完整的全链条闭环，对城市更新运作体系进行再优化、再提升、再突破，构建具有普适性的城市更新运作体系，实现“规建管一体化”，推动城市更新高质量发展。

4.6分类施策

黄石市的城市更新资源在一定程度上体现了老工业城市特色，更新资源分为老旧小区、老旧厂区、老旧街区、棚户区4类，对这4类更新资源应实行差异化更新策略：①老旧小区改造——通过建筑立面改造、加装电梯等微更新手段提升老旧小区居住质量，根据居民意愿利用小区现状合法房屋、空闲地及拆违腾退用地等公共空间建设居住社区活动场地和公共服务设施。②老旧厂区活化——充分挖掘工业遗存的历史文化和时代价值，引导利用老旧厂区建设新型基础设施，发展现代服务业等产业，补充教育、文体等公共服务设施，打造旅游、文娱等服务消费载体。③老旧街区升级——围绕产业结构调整、商业业态优化、空间品质提升、营销模式创新、区域品牌塑造、管理服务完善、开放水平提高等方面对老旧街区进行全方位改造升级，提升街区活力。④棚户区改造——以改善居民生活环境为出发点和落脚点，优先启动群众改造意愿强烈的项目，可拆除重建质量较差的棚户区，严控改造范围、标准和成本，实现在途项目逐步销账。此外，应以防止大拆大建为基本原则，除棚户区改造外，原则上不开展房屋征收、土地征收、土地储备、房地产一级开发等项目。

5. 对资源枯竭型城市更新工作的路径建议 

结合对黄石市城市更新实践的系统梳理，本文探索了资源枯竭型城市通过城市更新进行转型发展的具体思路与策略。在城市功能变化的影响下，资源枯竭型城市转型路径不断转换，转换内容包括经济功能转换、生态功能转换、社会功能转换。基于此，从资源型城市转型发展路径的结构性视角来看，“生态—经济—社会”三位一体的复合空间发展模式是资源枯竭型城市未来可普遍采用的发展模式。

由于资源型城市中存在着不同的资源类型和背景，各城市应根据自身的情况选择转型策略和转型路径。

(1)以金属资源开采为主的城市。例如，黄石市、铜陵市等城市拥有较大的矿石加工制造企业，不仅具有延长资源产业链的基础，还具有独特的城市文化，这类城市可将产业发展、城市转型与城市文化结合起来。一方面，延长资源产业链，充分利用自身资源，沿着“采矿—粗炼—精炼—型材—制品”的产业链条延伸发展。另一方面，将资源加工地转变为文化聚集地，输出优秀的技术和文化，或者将工业发展与工业旅游结合，多样化活化工业遗产，打造博物馆群落。

(2)以煤炭资源开采为主的城市。例如，淮北市等城市由于长期的露天开采，土地塌陷等问题较为突出，这也成为制约城市发展的一大瓶颈。土地问题是此类城市需要优先处理的问题，应以“资源”的角度看待塌陷土地，在土地治理中完善城市功能。对于塌陷区，可采取“深挖湖，浅造田”等发展方式，如此既解决了土地问题，又扩大了城市水体面积，扩展了城市的休闲空间。修复后的土地可以彰显城市特色魅力，吸引创新人才与企业，从而推动城市转型。

(3)以石油开采为主的城市。由于资源和开采特点，该类城市生态被破坏的程度较轻，然而一旦石油资源彻底枯竭，其将面临严峻的发展问题。因此，该类城市一方面需要提前做好城市发展潜力评估，未雨绸缪，另一方面可采用延长石油产业链和发展其他优势替代产业的路径，一般可沿着“开采—炼油—石化—精细化工”的产业链条延伸发展。

结束语

我国资源型城市众多。如何避免资源枯竭时的发展困境，及时推动城市转型，是每个资源枯竭型城市都必须考虑的问题。本文分析了国内外资源枯竭型城市转型发展的经验，以湖北省黄石市为例，研究资源枯竭型城市通过城市更新推动城市转型的路径。在梳理黄石市发展历史和存量资源的基础上，提出五大更新策略和保障机制，全面地引导黄石市的城市更新及发展，并提出不同的资源枯竭型城市的更新路径建议，以期能为其他地区提供一定参考。

（来源：《规划师》）