文/刘　静　张寒影　吴志旻　中国农业科学院农业经济与发展研究所

改善农村人居环境、建设宜居宜业和美乡村是实施乡村振兴战略的重点任务，事关广大农民的根本福祉。我国农村地区占国土总面积的90%以上，2023年农村常住人口4.77亿人，占全国总人口的33.84%，无论是从面积规模还是从人口占比来看，农村人居环境整治对全面推进乡村振兴和实现中国式现代化都具有重大实践意义。

2014年，国务院办公厅印发《关于改善农村人居环境的指导意见》，提出到2020年，全国农村居民住房、饮水和出行等基本条件明显改善，人居环境基本实现干净、整洁、便捷，建成一批各具特色的美丽宜居村庄。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》，全面开展农村垃圾污水治理、厕所革命，改善村容村貌。2022年，党的二十大报告再次强调推进农村人居环境整治行动。

一、农村人居环境整治成效

自2018年《农村人居环境整治三年行动方案》实施以来，农村人居环境整治成效突出，厕所革命取得积极进展，生活垃圾治理基本实现全覆盖，生活污水治理有序推进，村庄环境基本实现干净整洁有序，农村面貌和人居环境持续向好。

一是整治工作全面推开，目标任务全面完成。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中期评估报告显示，全国农村卫生厕所普及率超过73%，农村生活污水治理（管控）率达到40%以上，消除了2200余个较大面积农村黑臭水体，生活垃圾进行收运处理的自然村比例达91%。二是农村环境整洁有序，农村绿化美化取得积极进展。农村清洁行动不断推向深入，全国95%以上的村庄开展了清洁行动。乡村绿化美化更加务实，力求从农村实际和农民需求出发，因地制宜选择路径，村庄绿化覆盖率达到32.01%。三是农民居住环境明显改善，农民生活质量普遍提高。农村自来水普及率达87%，累计实施农村危房改造和农房抗震改造约100万户；农村生活基础设施大幅改善，全国具备条件的乡镇、建制村100%通硬化路、100%通客车。四是美丽乡村建设成效显著，各地区立足实际打造了5万多个不同类型的美丽宜居村庄。

二、农村人居环境整治存在的问题

通过整治行动，农村人居环境整治成效突出，宜居宜业和美乡村建设成效显著，但也要清楚地认识到，农村人居环境整治提升仍存在着一系列问题亟须解决。

（一）顶层设计尚需加强

一是规划不统一。农村人居环境的整治需要科学合理的规划作为指导。由于缺乏顶层设计，村庄建设规划不统一，土地利用和建筑布局混乱，乱搭乱建、无序建设，厕所、垃圾、污水治理等项目推进受阻的情况时有发生。这不仅影响了农村的景观和环境质量，也制约了农村的可持续发展。二是基础设施不完善和公共服务不健全。基础设施和公共服务的供给是农村人居环境整治中重要的组成部分。由于缺乏顶层设计，农村基础设施和公共服务设施的建设发展滞后，如道路、供水、排水、供电、通信等设施不完善，医疗卫生、教育、文化等公共服务不健全，给农民的生产生活带来了极大的不便。三是缺乏统筹协调。农村人居环境整治涉及多个领域和部门，需要统筹协调各方面资源，形成合力。目前环境治理权力结构安排不尽科学合理，各领域、各部门间的协调不力，跨部门治理主体间信息共享和协调性差，导致重复建设、资源浪费等现象频发，不仅影响了整治工作的效率和质量，也增加了整治的成本和难度。

（二）治理主体参与度较低

一方面，部分村民参与积极性不高。现阶段，我国农村人居环境整治多为“自上而下式”的运动式推进模式。在农村生活垃圾、厕所粪污、生活污水治理等项目推进过程中，农村居民对厕所的认知仍停留在“方便”的功能上，认为使用旱厕或没有卫生设施的厕所是正常现象，缺乏对卫生厕所、垃圾污水有效处理和村民健康生活之间关系的认识，并未意识到自己是人居环境改善的受益者，导致村民既不愿“出工出力”也不愿“出钱配合”的现象时有发生。

另一方面，村干部及村级自治组织并未充分发挥其作用。村干部在人居环境整治工作中起着领导和组织的作用，负责制订整治计划、协调资源、组织村民参与等工作。这要求村干部深入了解村民的需求和意见，根据实际情况制定出切实可行的方案，同时还要积极争取政府和相关部门的支持，为整治工作提供必要的资金和技术援助。一些村干部和村级组织在努力完成上级制定的人居环境整治工作目标过程中，没有足够的经验和知识来结合本村实际情况制定可行的计划，导致人居环境整治工作目标并非村民所期盼的生活改善目标。同时村干部缺乏足够的协调能力，无法有效整合各方资源，也没有足够的威望和影响力来动员村民参与，“干部干，村民看”或“干部忙，村民怨”现象时有发生。

（三）农村人居环境整治所需资金缺口较大

一是中央财政作为最主要的资金渠道，虽然在农村人居环境方面的年投入超过百亿元，但是基础设施建设的资金需求缺口仍然巨大。受地方政府预算支出分配影响，城镇基础设施和基本公共服务建设所需资金无法足额保障，大多数农村人居环境整治基础设施水平还较低。以生活污水处理投入为例，2021年全国农村生活污水处理设施建设投入693.20亿元，人均污水处理设施建设投入为81.16元，仅为城镇的56.84%和38.99%。相较于城市集中处理污水，农村地区的污水排放比较分散，难以集中处理，处理设施人均建设成本更高，建设污水处理设施需要更大的投资，农村生活污水治理的资金投入严重不足。当前我国农村污水处理率仅为31%、生活垃圾无公害处理率为60%，农村卫生厕所普及率还有近30%的缺口，农村地区互联网普及率为62%，未来建设和管理仍需要投入大量资金。二是人居环境整治投资面临社会资本参与度不高、村民自筹收费机制尚未建立等现实困境。

（四）技术模式规范性和适宜性尚待提升

一是寒旱地区高效处理技术尚未取得突破，缺少适宜偏远地区的低成本、易维护的公用设施，是未来农村人居环境整治提升行动的瓶颈。二是我国农村改厕技术模式不完善，生活垃圾分类处理标准不健全，生活污水适用范围不清晰等问题均亟待解决。例如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中提及农业固体废物，但并未对监管主体、权利义务、法人责任边界等作明确规定，在《农业农村部关于贯彻实施〈中华人民共和国固体废物污染环境防治法〉的意见》中也未对此作清晰划定，致使地方法规相差较大。三是一些地方在选择农村生活污水处理模式时，未充分考虑村庄的特点以及运营管护组织、人员、资金、机制的缺失，照搬城镇污水管网模式，导致设施无法运营或者运营效果不佳。四是全面协同处理的工艺链条仍不完整。比如在农村粪污处理过程中，仅建设了处理设施，后续如何回填、如何变成有机肥并施用回田里仍未解决，整个技术链条还不完善。五是部分技术装备的经济性和稳定性较差，过于简单的技术装备在其转化利用过程中有产生二次污染的风险。六是当前农村人居环境整治领域的技术手段较为落后，一些前沿技术运用较少，不少技术难以有效复制和推广，导致了部分地区的农村人居环境整治设备闲置甚至损毁，造成物力和财力的浪费。

（五）人居环境整治存在“重建设、轻管护”的问题

一是建设与管护不协调。在农村人居环境整治过程中，往往注重基础设施建设，如修建道路、安装路灯、建设卫生厕所等，但忽视了后续的维护和管理，影响了整治成果的持续性和稳定性。二是管理和监督不到位。在农村人居环境整治过程中，部分地区缺乏有效的管理和监督机制，导致设施损坏后无法及时发现和维修。三是缺乏监测评价体系。目前我国农村人居环境整治提升行动缺乏系统性、全局性、规范性、长期性的监测评价体系，导致建设过程中重数量、轻质量，整体行动上“重建设、轻管护”。以乡村道路建设运营为例，部分前期建成的公路由于标准较低、抗灾能力较弱、安全设施不到位、养护投入不足等问题，已出现“油返砂”现象，工程长期效益无法得到充分发挥，亟须在基础设施统一管护机制建设上下大功夫。四是缺乏运营维护资金。在资金投入方面，部分地区只安排建设资金，在后续的维护和管理方面投入不足，一些经济实力较弱的村庄无力承担管护费用，设施损坏后缺乏资金进行维修，进一步加剧了“重建设、轻管护”的问题。五是缺乏管护责任主体。国家投入大量资金用于补齐基础设施短板，农村基础设施得到提档升级，但是日常维护由谁来做、出现问题由谁来管，一些地方并未明确划定责任主体和具体责任。六是缺乏具备专业知识的管护人员。农村基础设施的维护和修理应由专业人员严格按照技术标准完成，然而现实中，部分地区没有制定相应管护标准，也没有组织专业管护队伍，导致村基础设施的低效或无效管护，严重影响了农村人居环境治理的质量和效率。

三、农村人居环境整治的对策建议

习近平总书记在浙江工作期间，亲自谋划、亲自部署、亲自推动“千万工程”，经过20多年持续努力，不仅深刻改变了浙江农村的整体面貌，更为持续推进人居环境改善作出了先行探索和示范引领。

浙江省在推进“千万工程”过程中，形成了一套系统成熟、行之有效的发展理念、工作方法和推进机制。一是坚持一张蓝图绘到底，稳扎稳打、久久为功，构建以县域美丽乡村建设规划为龙头，村庄布局规划、中心村建设规划、农村土地综合整治规划、历史文化村落保护利用规划为基础的“1+4”县域美丽乡村建设规划体系；二是坚持以人民为中心，从农民群众期盼中找准工作的出发点和落脚点，推动实现从“要我建设美丽乡村”到“我要建设美丽乡村”的转变；三是坚持系统观念，统筹推进城乡发展和建设，实现新型城镇化战略和乡村振兴战略“双轮驱动”，加快破除城乡二元结构，写好“强城”“兴村”“融合”三篇文章；四是坚持因地制宜、分类施策，根据各地乡村客观条件的差异，分类明确建设重点，逐步拓展建设领域，打造各具特色的现代版“富春山居图”。学习运用“千万工程”的成功经验，采取有效对策，全面持续推进农村人居环境整治。

（一）坚持规划先行，强化顶层设计

一是加强顶层设计规划引领。制定适用于农村地区的规划标准和指南，明确土地用途、环境保护、公共设施等方面的要求，加强对规划实施的监督，确保规划得到有效执行，提高人居环境整治的可持续性。二是完善农村基础设施，提高公共服务水平。加大对农村基础设施和公共服务的投入力度，拓宽多元融资渠道，通过提高道路、给排水、供电、通信等方面的设施完备度，为乡村发展提供“硬支撑”。推进城乡公共服务均等化，加强农村教育、医疗、文化、体育等公共服务供给，提高服务质量和水平，为乡村治理提供“软支撑”，“软硬兼施”共同提高农村人居环境整治的质与效。三是强化各部门间统筹协调。健全人居环境整治的跨部门协调机制和信息共享机制，成立由农业农村、环保、城建、发改、财政等相关部门组成的协调机构，如人居环境整治领导小组或联席会议，负责统筹协调各部门的工作。加强信息交流与传递，根据各部门的职责和权限，制订联合工作计划，明确各部门的工作目标、任务和时间节点，形成合力，共同推进农村人居环境整治工作。

（二）提升主体参与度和基层治理绩效

一是刚柔并济，引导村民参与农村人居环境治理。一方面，要尽快实现村规民约全覆盖，对厕所改造、垃圾分类、庭院管理等与农民紧密相关的内容，采取与农户签订协议书等方式，增强农民参与意识。另一方面，普及人居环境整治的优点，用好巧劲，发挥撬动力，优先引导家庭妇女和中小学生改变生活习惯，实现一人带一家、一家带一群、一群带一村。活用激励机制，探索积分制、红黑榜、垃圾银行等模式，激励村民以环保行为兑换荣誉和生活用品，既提升了村民治理的参与度，又培养农民的环保意识。二是充分发挥村干部和村级自治组织的带动作用。村级自治组织要充分发挥其权威性，通过乡村干部动员大会、村“两委”会、村民大会和户主会等平台建立与村民的良性沟通机制，便于村干部深入了解村民的需求和意见，因地制宜制订合理的整治方案；村级组织需结合本村实际情况，全面利用党员、小组长在当地的话语权，采取深入农户宣传的方式扩大农村人居环境治理项目影响力。针对村干部在推行与协调过程中面临“无计可施”的窘境，要通过定期培训和自我学习，不断提高自身技能素养，必要时可邀请专业技能人才指导工作，保障人居环境整治的顺畅。

 　　（三）构建多元投资机制，提高资金利用效率

一是建立社会资本和村民参与投资的机制。建立健全法律法规和政策体系，为社会资本提供稳定的投资环境和保障。积极探索多种融资方式，通过政府引导、市场运作的方式吸引社会资本投入，同时还要探索合理的投资回报机制，如政府购买服务等，为社会资本提供合理的投资回报。建立村民自筹收费机制，明确收费标准、方式和用途等，引导村民自觉承担一定的整治费用，适量投资不仅可以提高村民的参与度，也有利于强化对资金使用的监督。二是提高财政资金使用效率。首先，充分考虑各地人居环境整治的需求和实际情况，制定科学的财政预算，合理安排各项支出，加强对预算的审查和监督，确保资金的有效利用。其次，将人居环境整治资金纳入专项资金管理，实行专款专用，资金使用严格按照预算和计划执行，避免挪用和挤占。再次，对投入财政资金进行绩效评价，通过对项目实施效果、资金使用效益等方面的评估，及时发现问题和不足，优化资金使用策略，提高资金使用效率。最后，对人居环境整治资金的使用进行全程监管，加强审计、检查等工作，确保资金使用的合法、合规和有效。

（四）加强农村人居环境整治技术体系建设

一是强化寒旱地区高效处理技术研发。加大对寒旱地区高效处理技术研发的投入，鼓励所在地科研机构、高校进行技术创新，推动科技成果的转化和应用。对已取得一定成果的技术通过示范项目、技术培训等方式，提高技术的应用范围和效果。二是明晰农村人居环境整治的模式和标准。完善农村改厕技术模式清单，尤其是补充寒旱、高原等地区改厕模式；进一步健全农村生活垃圾分类处理的标准体系，明确各类垃圾的分类方法、处理方式、资源化利用途径等，为农村生活垃圾分类处理提供明确的指导；明确界定农村生活污水的范围，因地制宜制定合理的排放标准，建立完善的污水收集和处理系统。三是因地制宜，科学合理选择污水处理模式。充分论证村庄污水产生量、水质、地理地形特征、资源利用需求及经济社会等情况，对于规模较小的村庄，可采用沼气池、净化池等分散式处理模式，对于规模较大且人口集中的村庄，可采用建设污水处理厂、铺设污水管道等集中式处理模式，避免照搬城镇污水管网模式。四是完善粪污、废弃物等处理工艺链条。在制定规划时，要充分考虑粪污、废弃物等在回收后如何进行无害化处理和资源化利用，比如采用厌氧发酵、好氧发酵、生物反应器等技术，完善处理工艺链条。五是对各类技术装备进行全面评估和筛选，优先选择经济性好、稳定性高、环保效果好的技术装备，限制和淘汰性价比低、稳定性差、易产生二次污染的技术装备。六是通过在农村设立示范项目，因地制宜推广兼具实用性和先进性的技术和成熟经验，避免技术的过度复杂化而造成的推行困难和资源浪费现象，提高技术应用的效率和效果。

（五）强化农村人居环境整治长效管护机制建设

一是建立健全长效管护制度。明确管护主体、责任和经费来源等，确保基础设施得到及时有效的维护，鼓励村民和社会组织参与到管护工作中，形成共建共治共享的良好局面。二是完善设施监督管理机制。明确各级政府和村级组织在基础设施管理中的职责和任务，建立责任追究制度，对管理不力的单位和个人进行问责和处罚，确保管理工作的有效开展。三是建立监测评价体系。制定农村基础设施的监测评价体系，体系应包括建设质量、设施运行状况、管护效果等方面的监测指标，明确各项指标的考核要素，监测和评估结果应定期向社会公布，接受公众监督。四是保障运营维护资金。根据各地区的实际情况，设立用于基础设施的运营和维护的专项资金，制定合理的经费保障标准，确保有足够的资金用于设施的日常维护和应急维修。对于有盈利属性的设施，可以通过优惠政策、合作模式创新等方式出让设施的经营权和收益权，吸引社会资本进入，提高基础设施的运维效率。五是明晰责任管护主体。根据基础设施产权归属，将管护责任落实到人，借鉴路长制、设立公益岗等模式，以清单形式明确农村基础设施管护主体和责任，建立公示制度。六是建立管护标准和专业管护队伍。管护标准应明确各类基础设施的管护要求和操作规范，确保管护工作有章可循，提高管护工作的质量和效率。培引结合，建立专业管护队伍，一方面，可以通过组织培训活动提高现有管护人员的专业水平，另一方面，通过优惠政策等手段，吸引更多的专业人才加入到农村人居环境整治工作中来。

（来源：《中国国情国力》）