文/郑德高　中国城市规划设计研究院副院长、教授级高级城市规划师，中国城市规划学会常务理事

新中国成立以来特别是改革开放40多年以来，中国的城市规划建设取得了举世瞩目的发展成就，但伴随高速发展带来的交通拥堵、基础设施老化、安全韧性、城市活力不足等问题也日益凸显。随着当前国内外发展局势的快速变化和全球经济社会的深度转型，城市发展的动力、模式、方向也随之不断发生转变，呈现出新的特征与挑战。如何更加科学客观地认识城市发展阶段的时代特征与内在规律，对于理解转型期的城市发展并提供与该阶段相应的精准指引，具有重要的现实意义。

一、中国城市发展的新阶段特征

（一）发展导向：从“增长主义”转向“结构主义”

20世纪90年代中后期以来，全球经济地域分工及中国城市发展制度环境的重塑催生了增长主义的城市发展战略，以经济增长为第一要务、以工业化大推进为主要增长引擎、以出口导向为主要经济增长方式等成为该阶段的典型特征。增长主义主导下的快速发展不仅帮助中国创造了经济高速增长与城市发展建设的“奇迹”，但也导致了经济、社会、生态、治理等方面的隐忧。2020年之后，随着国内外环境的变化，城市化、工业化也进入到新的结构调整期。经济发展减速、城市建设用地年均增量下降、国有建设用地供应年均增速降低，城市发展从增量扩张转向存量为主导的特征日益凸显。

不同于强调总量提升的“增长主义”，“结构主义”将包含空间结构、产业结构、投资结构等在内的结构优化作为新的动力源。既包括寻找工业化的新动力源，从投资驱动向创新驱动转型，也包括通过城市更新、市民化等手段，寻找城市发展的新动力源（表1）。针对上述种种转变要求，探索城市更新新模式、培育启动新的创新驱动力，成为发展视角下当前阶段规划的核心需求。

表1“增长主义”与“结构主义”的内涵对比表

（二）城市扩张：从快速增长转向存量为主

截至2019年末，我国常住人口城镇化率已跨越60%的重要门槛，至2023年末，这一比例进一步提高至66.16%。按照规律，城镇化率超过60%后将进入增速相对稳定的新时期。从城镇化率的增速看，改革开放40多年来，我国前30多年城镇化率经历了年均1.5%的高速增长，但2020—2023年，城镇化率的年均增速下降到0.75%。从用地供给上看，一是新增建设用地供给呈现持续下降。城市建设用地年增量从2010—2015年的2365平方公里降到2015—2020年的1064平方公里。二是存量用地供给呈现快速上升。2018—2022年，全国消化批而未供土地1372万亩、处置闲置土地436万亩。目前，全国建设用地供应总量中，盘活利用存量部分已经占1/5，部分地方甚至达到一半。

根据以上趋势，我国城市发展正在经历由增量发展转向增存并举发展，最终进入城镇化率趋于稳定，以存量土地为主的城市更新时期。截至2023年12月，我国颁布实施的市区级城市更新专项规划已超过20部，颁布地包括广州、深圳、北京、成都、重庆、宁波等。加快以城市更新推动空间品质提升、民生短板改善、产业经济转型、活力与魅力彰显，推动城市高质量发展成为未来重要方向。

（三）城市经营：从土地财政转向更加多元的财政来源

中国城市发展建设取得的巨大成就离不开土地财政的重要支撑，但伴随经济发展与房地产市场供求关系的新变化，城市政府面临着日益增长的财政压力。一是土地财政断崖下降，土地开发高利润时代结束。近十年来，全国卖地收入最高的是2020年下半年，半年时间卖地收入超过3万亿元；2023年上半年大幅减少，预计回到2015年左右的水平。二是城市建设财政支出持续增加、负担加重。过去存量城镇化人口的公共服务欠账较多，相应财政支出持续增长，城镇公共产品供给数量和标准亟须大幅提升。三是城市将进入城市更新微利润时代。开发周期长，从确定实施主体、制定实施方案、调整控规、方案深化、建设施工、验收运营，周期通常在5年以上；回报周期长，因为初期投资成本大，通常需要实力、能力和资金等综合实力较强的团队参与，并且营利点依赖出租、自持业态等。在此背景下，城市如何摆脱对土地财政的依赖，实现更加可持续的经营模式的重要性不言而喻。这要求城市政府在财政收入多元化、公共服务效率提升以及创新城市运营模式等方面进行深入探索和实践，以拓宽财政来源，增强城市发展的内生动力。

（四）设施供给：从“有没有”转向“好不好”

随着我国社会主要矛盾的转化，人民对美好生活的向往变得更加强烈，不同人群的需求日趋多元。一是多元人群差异化的需求更加显著。这要求城市服务配套、设施供给不仅要解决“有没有”的问题，更要聚焦“好不好”和“优不优”，即从数量的扩张转向质量的提升，亟须探索应对人群需求的差异化设施供给及品质升级。二是四亿中产阶级的品质需求升级强烈。中产阶级这一群体越来越倾向于理性和可持续的消费模式，追求更高质量的生活方式。当前，“15分钟生活圈”、浙江省的“美丽系列”、未来社区、城市更新行动以及儿童友好城市、青年发展型城市等，均是通过改善居住环境、补足公共服务设施短板、供给精细化的服务配套，提高居民生活质量的有益实践。

（五）区域发展：从单一城市发展转向区域一体化协同

党的十八大以来，国家提出共建“一带一路”倡议，颁布了“京津冀协同发展”“长江经济带发展”“粤港澳大湾区建设”“长三角一体化发展”等多项区域发展战略，这些战略不仅为各区域的协调发展注入了新动力，也为实现“国内国际双循环”、建设“全国统一大市场”等提供了坚实的支撑。

伴随福州、南京、长株潭、重庆、成都、武汉、西安、杭州、沈阳和郑州10个都市圈发展规划的相继批复，中国的区域发展战略正逐步深化，展现出更加精细化和系统化的规划布局。预计到2035年，城市群、都市圈内将承载约70%的城镇人口，超大特大城市周边形成的城市群、都市圈将成为中国城镇化的主体形态。依托城市群创新一体化发展体制机制，推进区域内产业链、供应链的优化重组，统筹推进基础设施协调布局、产业分工协作、公共服务共享、生态共建环境共治等，正在成为新时期推动区域经济高质量发展的关键。

（六）城市规模：从普遍增长转向结构分化

在当前中国城镇化发展的新阶段，城市人口规模的普遍增长正逐步让位于结构性的分化，有待形成城市体系的顶层设计和分类应对。一是城市人口向超特大城市和县城两端集聚。一方面，21个超特大城市城镇人口2.43亿人，占全国城镇人口比重26.9%；2010—2020年，21个超特大城市的城镇人口增量7387万人，占全国城镇人口增量2.36亿人的31.2%，其中市辖区人口增长2989万，占增量1.28亿人的23.38%。另一方面，县域成为城镇化的主要载体，1866个县域单元城镇人口总量3.64亿人，占全国城镇人口比重40.4%；2010—2020年，县域的城镇人口增量5770万人，占全国城镇人口增量的24.4%。二是东北城市、边境口岸城市出现人口收缩。过去十年间，全国337个地级及以上城市中，150个城市的市域人口减少3637万。从“六普”到“七普”期间，东北地区人口负增长城市增加了42个，占全国新增人口负增长城市总数的2/3，辽宁、吉林、黑龙江常住人口分别下降2.64%、12.31%、16.87%，37座市辖区人口和城市人口同步减少的城市中，东北三省占据其中24座；全国陆路边境口岸城市中，21个存在人口负增长问题，流出人口总规模达到586万，占边境城市总人口比重为14.4%。

二、新阶段下中国城市发展面临的挑战

（一）经济增长转向高质量，亟须探索动力转型、活力提升与财政可持续的发展路径

根据康波周期理论，当前我国正处于经济调整和城市更新相叠加的时期，面临来自城市核心动能、创新活力与多元税源等多方面的转型挑战。一是城市核心功能聚焦不足，竞争压力加剧。尽管近年来国内经济恢复向好态势明显，消费、旅游等多项观测指标全面超过2019年同期，但在产业、创新、文化软实力等核心功能领域，我国城市仍普遍存在一定短板，同质化竞争压力加剧。二是创新发展动能不足，高质量发展亟待助力。我国城市基础科研投入占比普遍偏低，上海、深圳、成都等国内主要城市的基础研究投入占研发经费比重分别为10.2%、7.3%、7.2%，远低于东京、波士顿、纽约等全球城市（15%左右）。三是城市财政收支压力增大，探索财政可持续模式迫在眉睫。2023年，我国土地财政收入相比2021年下降33.4%，老龄化问题等进一步增加了财政支出压力；在传统土地财政和“大拆大建”模式难以为继后，亟须探索建立地方政府的主体税种，以增强长期的现金流保障。

（二）城市人口低增长、老龄化压力不断增大，面向多元人群需求的精准化供给有待提升

当前，我国人口迎来“负增长”拐点并进入深度老龄化社会，城市人口持续向两端集聚，公共服务与公共空间面临配置不足等挑战。一是面向多元人群的精准化供给不足。2亿新市民、青年人，约70%的人只能在城市租房居住，面临居住品质较差、住房困难突出等问题；2亿城镇老旧小区居民，普遍面临住区设施老化、功能不健全、安全隐患多等问题；2亿老年人群体，普遍面临住房适老化设施不足、居家养老支撑不足等问题；2亿儿童，普遍面临安全、健康的生活环境匹配不足等问题。二是精神文化需求升级下的“非标化”场景供给缺失，目前我国主力消费群体逐渐转变为约2.6亿的“Z世代”群体，城市原有的标准化空间已不能满足需求，需要搭建更多非标空间场景，焕发人的在场性。

（三）气候变化与公共安全不确定性增加，面临应急防灾和安全保障能力不足的挑战

面对趋多增强的极端天气和公共安全事件，城市的应急管理机制、应急设施基础、各类生命线工程建设仍然相对滞后，亟须强化风险防控与韧性应对。一是基础设施安全运行风险增加。截至2023年底，我国城市供水管道总长约112.2万公里，排水管道总长约93.36万公里。城市生命线设施总量大、密度高、运行年限长，易导致灾害耦合、风险叠加和损失放大。二是消防安全隐患突出。截至2023年末，我国电动自行车市场保有量已达4亿辆， 2023年全国共接报电动自行车火灾2.1万起，已成为主要的火灾风险，且呈现不断上升趋势。三是排水防涝等水安全隐患较大。近年来，郑州“7·20”特大暴雨灾害、海河“23·7”流域性特大洪水、洞庭湖洪水高涨决堤等灾害事件频发，极端降雨频次和强度逐年上升而水空间调蓄能力不足，易引发内涝、山洪、崩塌等次生灾害，进一步威胁城市安全。四是应急避难空间储备不足。城市应急避难空间存在总量不足、分布不均等问题，人均避难场所面积普遍低于1.5平方米，平急功能转换考虑不足。

（四）历史地区人居环境品质有待提升，面临活化利用不足和历史风貌不连续的挑战

当前，我国对历史文化保护传承的要求逐步明确，但仍然面临人居环境提升的挑战，深厚文化底蕴尚未转化为城市竞争力。一是历史保护形式趋同、活力流失，注重物质环境的“博物馆式”保护而忽视历史文脉和社区结构的活态延续，导致部分历史街区空心化严重，原真性与活力保留不足。同时，面向活化利用的产权政策、建设标准要求相对滞后，难以激发多元主体积极性。二是历史保护规划传导性不足，建控地带与周边环境尚缺乏有效统筹管控，易出现大量高层或风貌不协调建筑，导致遗产保护传承“盆景化”。三是保护范围划定过于碎片化，部分城市历史文化街区仅按照最小面积要求划定，致使平均保护面积仅十余公顷，历史风貌连续性与整体格局保护力度不足。

（五）城市建设步入增存并举阶段，面临空间资产盘活和更新资金来源的挑战

当前，我国城市新增建设用地持续下降而存量建设用地快速上升，大量存量空间资源亟待盘活，更新主体与资金渠道尚需拓展。一是大量低效老旧空间和闲置资产亟待改造。例如，杭州市区、宁波市区、广州六区更新资源分别为422平方公里、538平方公里、261平方公里，占“三调”城镇建设用地比例分别为37%、55%、34%。二是多元更新资金渠道有待建立。城市更新项目的开发周期通常在5年以上，初期投资成本大且回报周期较长，多处于“微利润”运营状态；需要挖掘多元资金来源，补贴找一点、政府出一点、市场募资、百姓筹资，创新政府和市场“成本共担、利益共享”的综合成本收益平衡模式。三是城市更新政策有待创新、参与门槛较高。城市更新面向各类物业权利人的统筹难度较大、协调周期较长，对居民主导、政企合作等合作化更新改造模式的政策力度不足；综合整治类改造项目常见的土地确权、产权注销、用途改变、不合规用地处理等问题尚缺乏制度安排，一定程度上导致项目启动困难。

（六）城市转型要求转变治理方式，精细化、智慧化、协同化机制有待完善

城市治理方式逐渐由过去的单线条转向制度化、精细化，但基层治理的精细化、智慧化、协同化机制仍有待建立。一是对数据资源的整合利用关注不足。数据资源跨层级和跨部门共享流通不畅，统筹城市“人地房财”、设施、空置率等的数据底座尚未完全建立。二是人工智能、物联网、云计算等新兴技术与基层街道社区的融合不足。城市基础设施和交通的智能化水平偏低。三是基层治理行政资源不足、财政资源有限。全国城市物业管理覆盖率平均仅为68%，疫情防控期间出现1名专职社工对应700位社区居住人员的“高负荷”运转情况，面向电动车治理等新兴问题，城市基层管理空白和管理交叠并存。

三、中国城市高质量发展的方向与行动建议

围绕新阶段特征及核心挑战，结合党的二十大报告等相关要求，中国城市高质量发展的路径方向应围绕实现中国式现代化的目标，用好城市的规模集聚优势和核心功能引领优势，发挥空间治理改革的突破和先导作用，重点从韧性、宜居、创新、绿色、人文、智慧六大维度，加快建设中国式现代化城市。

（一）提升城市韧性，加快建设高质量的韧性安全城市

围绕韧性城市建设，全面提升城市各类基础设施的防灾、减灾、抗灾、应急救灾能力和极端条件下快速恢复能力。一是改善城市空间韧性，加强不确定性灾害的空间应对。推进分布式水、电、气、热等城市基础设施建设，增强基础设施对灾害的韧性应对能力。推动城市设施平时功能和应急功能的有机结合，加强隔离设施、医疗应急设施、交通市政设施等平急两用设施建设。二是加强城市设施韧性，实现风险防控从被动应对转向主动预防。统筹推进燃气、供水排水等老旧市政设施的有机更新，及时排查和消除安全隐患。在地级及以上城市全面实施城市生命线工程，推动地下管网、桥梁隧道、窨井盖等完善配套物联智能感知设备加装和更新。统筹城市防洪和内涝治理，建设源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急的城市排水防涝工程体系，补齐城市防洪排涝设施欠账。三是加强城市应急韧性，完善城市应急管理机制。充分发挥应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，构建政府引导、社会协同、公众参与的城市安全风险治理模式，增强城市基层和社区韧性。

（二）提升城市宜居性，持续推动好房子、好小区、好社区和好城区迭代建设

坚持人民城市人民建、人民城市为人民，把握人民更加多元化、个性化、品质化的需求，促进社会和谐发展、化解社会矛盾、激发社会活力。一是下力气建设好房子、满足多样居住需求。引导建筑师精心设计好户型，鼓励企业研发好产品、好材料、好设备，推动多行业跨界协同，合力建造绿色、低碳、智能、安全的好房子。建立房地产发展新模式，让商品住房回归商品属性，满足改善性住房需求；加大保障性住房建设和供给，让工薪收入群体逐步实现居者有其屋。二是“小切口”改善“大民生”，扎实推进老旧小区改造，全面提升居住幸福感。推动解决老旧小区加装电梯、停车等难题，推进“楼道革命”“环境革命”“管理革命”，推动打造城镇老旧小区改造“升级版”。三是以“安全健康、设施完善、管理有序”为核心目标，营造群众满意的“好社区”。完善社区配套设施和公服设施，创造宜居的社区公共环境，营造地方特色的社区文化；探索和构建多部门协同的治理机制，突破以往社区“重建设、轻管理、难更新”的局限，从顶层设计为完整社区建设提供更加完善的制度保障。四是推进老年友好、儿童友好、青年发展型城市建设，因地制宜打造特色城区。推进老年友好型城市建设，优化养老服务设施体系与布局，精准配置就近养老服务设施。以“三改两增”为重点，推进儿童友好型城市建设，推进服务设施、出行环境、公园绿地等空间适儿化改造，增补校外活动场所和儿童游憩设施。聚焦“宜居、宜业、好玩”，推进青年发展型城市建设，加强阶梯化住房供给，着力为青年提供创新创业空间，丰富设计感、有体验感的文体休闲设施和运动场所。

（三）提升城市创新活力，探索城市高质量、可持续的发展路径

立足新一轮科技革命与产业变革趋势，统筹空间、规模、产业三大结构，加快构建更具可持续性、稳定性的城市经济高质量发展路径。一是大力发展城市新质生产力。围绕技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级等方向，通过教育、科技以及人才的循环发展，实现劳动力、劳动资料以及劳动对象的三大跃升。二是扎实推动科技创新，强化产业创新自主可控。加强科技创新特别是原创性、颠覆性科技创新，加快实现高水平科技自立自强，打好关键核心技术攻坚战，使原创性、颠覆性科技创新成果竞相涌现。三是提供低成本、高品质的创新空间。鼓励深度挖掘城市可利用的闲置用地、老旧楼宇，探索对传统商办功能转为创新功能予以用地比例混合、容积率奖励等方面的激励措施；鼓励工业用地和研发用地集约节约利用，为更多创新人群提供高品质的创新创业空间。四是推进可持续的城市建设财政模式，实现高质量的经济增长路径。遏制地方债务增量，控制城市建设规模，保障重点项目建设。探索多元并举的融资模式，坚持政府引领，创新市场融资模式，鼓励和支持民间资本参与机制。推进税制体制改革，扩展税源税基，稳妥推进保有环节税分地区、分类型征收，实施房产税向个人住宅破围，对高端和多套房产征收房产税，作为保障房与商品房双轨制的支撑。

（四）筑牢城市绿色生态基底，建设绿色低碳城市

把生态文明建设放在突出位置，加强生态环境保护修复，推动人居环境改善。一是完善城市结构性绿地布局，形成连续完整的网络系统和安全屏障。完善以郊野公园、综合公园、专类公园、社区公园、街头游园为主，大中小级配合理、特色鲜明、分布均衡的城市公园体系。提高城市公园绿化活动场地服务半径覆盖率，推动实现“300米见绿、500米见园”。二是科学复绿、补绿、增绿，增强城市绿化碳汇能力。加强城市生物多样性保护，实施城市生物栖息地生境修复。提高建筑物立体绿化水平，建设生态屋顶、立体花园、绿化墙体等，减少建筑能耗，提高城市绿化覆盖率，改善城市小气候。三是优化以人民为中心的绿色共享空间。结合“15分钟生活圈”建设，以“微更新”方式，因地制宜建设各类小微公园。贯通城市绿道网络，串联公园绿地、山体、江海河湖、文化遗产和其他城市公共空间。

（五）强化文化赋能，以文化保护传承激活创意消费

加强历史文化的系统性保护，以文化引领城市发展，让文化渗透城市肌理、浸润生活。一方面，保护好历史文化系统。建立系统完整的城乡历史文化保护传承体系，做到“空间全覆盖、要素全囊括”；保护真实、完整的历史信息和历史环境，加强历史城区整体保护，加强历史文化资源保护的整体性，延续城市历史文化脉络；建立历史地段认定标准，采取措施推动合理利用历史地段；以用促保，开展历史建筑保护利用试点，加大历史建筑开放力度。另一方面，引领好城市发展，让文化渗透城市肌理、浸润生活。挖掘历史文化遗产价值，通过举行文旅活动、引入文创业态、制订青年创客文化IP孵化计划等，加大对老业态的扶持力度，古新并立，业态多元融合展现独街巷特气质；将文化融入城市街区、社区，引导“文化+科技”融合，建设一批拥有强识别性、强吸引核、强活力度的特色文化体验场景，激活新消费和创新创意。

（六）提升治理智慧化水平和具体问题针对性解决方案

一是构筑面向未来的数字城市底座，全力推进城市运管服平台建设。构建面向未来的数字城市基础设施体系，统筹集成事关城市运行的人、地、房、财、交通等数据资源。推动数字底座与基层治理平台打通，打造形成部、省、市三级互联互通、数据同步、业务协同的平台体系，推动城市运行“一网统管”。二是加强数据多元应用、建设智慧化生产生活场景。加强数字技术在城市医疗、能源、交通、环保监测等领域应用，拓展“防汛应急处置”“客流监测分析”等民生应用场景，推动无人驾驶街区等建设试点。引导数字方案与社区、园区建设等融合，建设智慧社区、智慧园区、智慧校园等新型生活场景。三是加强基层治理补短板。结合生活圈科学划分社区治理的基层单元，推动城管、社会治理和服务重心下移、资源下沉，推进审批权限和公共服务事项向基层延伸，完善社区基本公共服务供给，有效满足社区居民的差异化需要。构建社会治理共同体，推进共同缔造，推动群团组织和社会组织以及市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等共同治理社区。

来源：《中国城市发展报告》