文/刘厚莲　中国人口与发展研究中心研究员；张许颖　中国人口与发展研究中心副主任、二级研究员

　　2022年，我国总人口出现了负增长现象，这是新中国成立以来除去个别特殊时期人口首次出现负增长。据国家统计局数据，2023年我国全年出生人口902万，总人口为140967万，比上年年末减少了208万人，下降幅度比2022年度净减少的85万人有所扩大。中国人口与发展研究中心人口与发展决策大数据实验室依据第七次全国人口普查等数据，采用人口队列要素、人口概率预测、教育多状态等模型的多情景模拟测算，发现人口负增长将是我国人口变迁过程中的重大趋势性变化，“十四五”时期年度出生人口会有所波动，预计在“十五五”时期总人口进入稳定的负增长阶段。人口负增长是我国人口发展的大变局，是人口转变和经济社会发展的重要趋势，城市人口及其空间分布将给经济产业转型发展、公共服务配置等带来重要影响，人口高质量发展也成为支撑中国式现代化的基础性因素。本文在准确认识我国人口负增长态势基础上，剖析其对城市发展的影响，并提出促进人口负增长背景下城市可持续发展的应对建议。

一、当前及未来一个时期中国人口负增长态势

（一）人口负增长趋势持续存在，短期渐进温和，长期加速剧烈

人口负增长是人口漫长发展的历史性趋势，是一个国家或地区人口转变的必然结果。1950—2018年，由“自然负增长”主导的人口负增长国家达到20个，包括欧洲19个国家和亚洲的日本。从第一个步入人口自然负增长的国家算起，人口负增长出现近半个世纪，多数国家仍处于积累负增长惯性的阶段。伴随第二次人口转变，人们的婚姻、生育观念发生变化，婚育推迟和低生育持续，许多国家的生育率明显下降。根据联合国人口司发布的“世界人口展望2024”（World Population Prospects 2024），目前全球2/3的人口居住在总和生育率低于更替水平2.1的国家或地区，人口将长期处于零增长的水平。

1962年以来，我国经历了60年的人口正增长，2017年人口突破14亿，2020年为141212万，2023年为140967万。中国人口与发展研究中心人口与发展决策大数据实验室依据“七普”数据，使用概率人口预测方法，经过多情景模拟测算，预计未来我国人口总量将相继经历零增长、负增长，总人口在2035年降至13.63亿，2050年进一步降至12.52亿（图1），总体来看表现出短期下降缓慢、长期下降幅度不断扩大的特点。在2022—2025年人口年均减少185万，“十五五”时期人口年均减少350万，2031—2040年年均减少540万，2041—2050年年均减少820万。

（二）生育水平低于更替水平30余年，积蓄巨大的人口负增长惯性

我国人口死亡规律、国际迁移趋势相对稳定，生育水平是影响当前及今后一个时期人口负增长的主导因素。早在20世纪70年代后，我国生育水平就实现了快速下降，到20世纪90年代初总和生育率降至更替水平。1949—1992年，我国人口快速增长是高生育水平带动的，1992年总和生育率为2.05，降至更替水平以下，人口内在增长驱动力由正转负，人口总量增长主要是惯性推动的。随后，伴随着城镇化快速推进、高等教育大众化、生育成本不断攀升，我国群众生育意愿明显减弱，生育水平长期低于更替水平。2017年全国生育状况调查数据显示，2006—2017年，我国生育水平长期处于更替水平以下。“七普”数据显示，2020年我国生育水平降至历史低水平1.3，2023年出生人口规模仅902万，生育水平降至1.02。这些数据充分说明，近年来我国低生育率风险持续凸显，人口负增长惯性持续增强。

受人口年龄结构影响，人口变动具有惯性特征，且生育水平越低，人口负增长惯性积累越大。30余年来低生育水平不断累积人口负增长惯性，人口负增长将是未来我国必然发生事件，且短期难以改变。即使现在总和生育率立即提升至2.1并长期保持，受累积人口负增长惯性的影响，我国仍将于2044年左右开始人口负增长，并持续至2090年左右。出生人口大幅度下降与其说是人口现象，不如说是经济社会快速发展所带来的婚姻、人口、家庭等各方面的社会变革。生育率的下降也是年轻一代理性选择的结果，优化生育政策、相关社会支持体系更需要关注、适应年轻人的诉求和行为。

 　　（三）受到人口迁移流动的影响，地区人口增长和负增长现象并存发展

我国幅员辽阔，不同区域人口发展阶段存在很大差异，受到自然、社会、经济和政治等多种因素综合作用。改革开放以来，我国城乡区域人口空间分布发生显著变化，主要是市场经济制度的建立完善，我国开始经历人类历史上最大规模的人口迁移流动。20世纪90年代，出现了“百万民工下广东”，打工妹、打工仔随处可见，大规模流动人口涌向东部沿海经济发展水平较高的城市就业。1990年，我国流动人口规模仅为2135万，占全国总人口的1.89%（段成荣等，2008），2000年超过1亿。尽管国家明确提出“控制大城市规模，重点发展小城镇”的城市发展总体方针，但人口迁移流动仍以势不可挡的态势发展。2010年流动人口规模超过2.2亿，2020年为3.76亿，约4个人中就有1人在流动。过去一段时间，东部和西部地区人口明显增长，而中部和东北地区人口减少，人口向经济发达区域、城市群进一步集聚。根据第六次、第七次全国人口普查资料，2010—2020年，东部地区常住人口所占比重上升2.15个百分点，主要是经济比较发达、高铁交通体系比较完善，吸引大量人口流入所致；东北地区下降1.20个百分点，主要是长期低生育和人口持续流出所致。

从省级层面看，2010—2020年，广东、浙江、福建、北京的人口增长均超过10%，其中广东达到21%。与此同时，6个省份出现了人口负增长，分别为甘肃、内蒙古、山西、辽宁、吉林、黑龙江，其中吉林和黑龙江降幅分别达到12%、17%，其他四省均在3%左右。根据各省份经济社会发展统计公报，2023年，已经有20个省份人口出现负增长，另外11个省份仍为增长态势（图2）。随着总人口进入负增长，未来不同地区人口聚集和收缩现象会更加突出，东部沿海、城市群等人口可能继续增长，而欠发达地区、农村地区的人口可能会加速收缩。

二、中国超大城市人口发展态势和国际主要做法

根据《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市，目前，我国超大城市数量增加到10个，分别是上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、东莞、武汉和杭州（见表1）。从超大城市人口变动来看，超大城市数量不断增加，且近期人口更多向成都、广州、杭州、武汉等集聚，而北京、天津、上海等超大城市在人口调控等多因素影响下，人口集聚态势逐渐放缓，甚至出现了缓慢下降态势。比如，自2017年以来北京常住人口规模连续六年下降，始终控制在2300万人口总量“天花板”以内，2023年常住人口规模为2186万。

党的十八大以来国家审时度势，作出了经济发展进入新常态的重大判断。各个城市积极布局创新资源，出台人才发展政策，营造优质创新创业环境，推动创新型城市建设、人口人才集聚和空间分布优化。纵观国内外，超大城市均开展了丰富的人口发展实践，试图以人口人才高质量发展促进城市可持续发展。一是以城市规划为引领，打造高质量发展格局。促进人口发展战略规划与城市发展战略、产业发展战略相融合，推动人口发展与城市功能提升、产业转型升级、科技创新、公共管理等相互适应、相互促进。二是优化创新和产业资源布局，优化人口再分布。把握城市和城市群格局下的创新、产业发展规律，充分发挥市场基础性配置作用，以创新、产业发展资源优化布局，引导城市人口合理分布。三是推动公共服务均衡发展，促进社会融合。重点加强城市副中心、新城新区教育、医疗等优质基本公共服务配置，发挥基本公共服务优化人口分布的引导和稳定作用，促进人口分布与基本公共服务供给协调发展。四是创新城市服务管理方式，提升人口服务管理水平。聚焦城市管理面临的突出矛盾和问题，理顺城市管理治理体制，尤其是人口空间分布带来的交通拥挤、教育医疗资源紧缺、公共事件的应急能力，持续提高城市管理和公共服务水平。

三、中国人口负增长对城市发展的影响

城市是人口和经济社会发展的重要载体。我国已经全面步入人口负增长和城镇化中后期进程，预计未来城市人口增减态势将进一步分化。城市人口规模变动将与低生育水平、更明显的人口流出和老龄化相互交织，深刻改变城市经济发展的人口基础条件，将对城市规划、经济社会发展等产生重要影响。

（一）加剧城市人口集聚与收缩态势

党的十八大以来，面对世界经济复苏乏力和我国“三期叠加”的新形势，城市人口增减分布趋势更加明显。近年来，我国人口更多向沿江沿海、省会城市集聚，同时人口负增长城市数量不断增长，局部性人口负增长已由东北地区大面积蔓延至中西部地区。根据第六次、第七次全国人口普查资料，2010—2020年，全国337个地级以上城市中146个出现人口负增长，广泛分布在23个省份，东北地区几乎全域性人口负增长，湖北、安徽、山西、河南均为人口负增长普遍的省份，仅有浙江、海南、贵州和西藏四个省份所有城市均实现人口增长（表2）。若从更细的县区市行政单元观察，人口集聚和收缩态势更加明显，1507个人口收缩区县，占全国2896个区县的52%，全国2700余个县区中常住人口减少的有近1500个。目前，我国已经全面步入人口减量发展和城镇化中后期进程，未来我国城市间人口竞争更加激烈。根据人口普查数据模拟测算，未来“乡—城”人口流动将持续，预计到2035年约1.2亿人从乡村流动至城镇。受到优质的经济产业、科技创新、公共服务等资源吸引，预计未来一段时时间长三角、珠三角、京津冀等经济发达的城市人口仍持续增长，而欠发达的中小城市很可能继续收缩。差异化的城市人口变动态势，将对城市规划、基础设施布局产生重要影响，必须转变增量思维，因地制宜规划城市发展。

（二）对城市经济社会发展带来深远影响

无论未来城市是人口增长，还是人口负增长，都必然是与人口老龄化、少子化、家庭结构变化、人口空间分布变化、人口素质提升等构成多维复合的发展态势，对经济社会的影响不是线性的，传导机制复杂多变。对人口增长城市而言，劳动力供给可能继续增加，但也必然面临日益激烈的人口人才和创新资源竞争。比如，国家已经设立了北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安等一批国家中心城市，北京、上海、合肥等综合性国家科学中心，这些城市均布局丰富的大学、科研机构、国家创新平台等优质创新资源，营造了良好的创新创业环境，拥有较强的创新能力。这些城市拥有明显的人口人才竞争优势，但也面临如何充分发挥人才积极价值的重大课题。对人口负增长城市而言，劳动力供给将逐渐减少，可能导致企业用工成本上升，影响企业投资经营活动，这类城市的住房需求更早地趋于饱和并不断降低，房地产业发展顶上“天花板”，目前面临普遍的去库存、化债务和保平稳压力，主要表现在资源枯竭型城市、偏远地区的城市、城市群的边缘城市等。无论是哪一类城市，城市高质量发展均试图促使转向更加依赖创新和技术的经济增长模式，从而采取各类措施吸引和留住高素质人才，进而引发人才更明显的流动。在消费方面，人口负增长可能导致消费结构发生变化，老年人口的消费需求增加，对医疗、保健、养老等服务的需求也将上升，促进城市相关社会事业和产业的发展。

（三）加大城市治理的复杂度和难度

我国各地区人口规模、地域面积差异较大，城市人口的聚集和收缩，意味着社会治理亟须促进公共服务结构性调整、基层治理体系和能力现代化。不同城市的人口转变和人口流动带来的地区间人口结构差异，势必引发差异化的教育、健康、就业、社会保障、住房和精神文化生活等社会需求。即便北京、上海、深圳等超大城市，人口规模、密度也存在明显差别。2023年，深圳人口密度达到8906人/平方公里，显著高于上海的3923人/平方公里和北京的1332人/平方公里。深圳市内部的人口密度差异也非常显著，福田区人口密度最高，接近20000人/平方公里，而边缘城区如坪山区人口密度为7178人/平方公里，大鹏新区仅为540人/平方公里。与此同时，我国也有许多人口规模不足百万、密度较小的城市。人口集聚区域面临显著的公共服务供给压力，而人口持续收缩的区域也面临公共服务资源供给的挑战。比如，农村地区老龄化加剧、家庭成员分离的状况，对健康护理、日常照料提出了更多需求，对于超大特大城市社区居民而言，子女教育、就医便捷性、养老服务普惠性、可及性以及权益保护成为他们美好生活新期待的重要内容。在全国人口负增长进程中，城市人口增减分化更加普遍，这将对精细化、精准化公共服务供给和基层治理提出新要求。

四、新时代促进城市可持续发展的建议

面对城市日益分化的人口增长态势，必须客观看待人口变动蕴含的机遇和挑战，在思想观念、战略选择、具体政策等层面予以高度重视。未来要继续贯彻落实新发展理念，制定与人口相适应的城市规划和政策措施，促进城市可持续发展。

（一）加强与人口变动相适应的城市规划

遵循城市人口发展规律，不断优化人口空间分布，加强分布式空间发展规划。加强城市人口规划与发展战略、产业发展战略相融合，推动城市人口布局与城市功能提升、产业转型升级、科技创新、公共管理等良性互动，促进大城市人口密集城区公共服务功能（教育、医疗机构）向人口稀疏城区分布。根据城市人口达峰和增减趋势，结合城市区划调整，量化测算各区城乡建设用地指标与人口配比，科学确定空间承载能力。针对人口负增长城市，需要根据出生人口下降、人口负增长、人口分布变化，主动将“人口负增长”或者“人口减量发展”纳入经济社会发展规划。要树立区域人口发展观、城市群人口发展观，继续完善以城市群为主体形态的人口空间布局。深化东北等人口负增长区域人口发展战略和规划研究。健全功能完备、布局合理的城镇体系，加强土地集约利用和城市微更新，避免城市空间衰败。

（二）因地制宜增强经济社会发展活力

把握地区人口发展差异的机遇以及人口规模优势，加强城市间的科技、产业等合作，促使不同的城市因地制宜、相互借鉴，从而为适应和应对人口增减分化的城市创造空间和机遇。顺应科技和产业发展趋势，各个大城市应加快形成人才和创新驱动的城市经济发展模式，主动实施新产业、新动能培育计划，推动产业链延伸，促进产业发展向绿色化、智能化、数字化方向转型，减少对大规模劳动力的依赖。依托城市自然山水和人文资源禀赋，主动挖掘和宣传引导，发展休闲娱乐、旅游、度假、康养等特色服务业，培育产业发展新增长点。支持城市各类劳动力市场建设，破除人力资源在城乡、区域和不同所有制单位间的流动障碍。继续推进人口市民化，提升城市公共服务精细化程度和精准服务能力，加强对年轻人口的公共服务供给。利用城市各类教育资源培育本土应用型人才，创造符合新生代高素质劳动力需求的就业机会和环境。积极推进城市品质提升行动，加强养老育幼、文化卫生等优质公共服务供给。

（三）改革创新城市治理体系

着力转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。从人口公共政策的角度调整相关机构职能，建立城市现代人口治理体系。推动人口负增长城市合并行政区、撤乡并镇，强化行政体系和资源整合，提升城市治理效能。加快推进人口负增长城市的小县体制机制改革，提高行政权限与区域经济能力、人口承载力的匹配程度，引导人口有序流动和合理分布。以城市为单位，以社会治理基本空间单元为节点，加快整合人口、住房、教育、医疗、交通和土地空间等数据资源，形成动态更新、高效协同的社会治理数据资源体系和云服务平台，覆盖公共基础数据库和社会治理专题数据库。依托大数据和信息化手段，把政府、社会、市民整合在一起，打造精准治理、多方协作的社会治理新模式，为科学布局社会服务设施、提高社会治理效能提供便利和依据。

（来源：《中国城市发展报告（2023/2024）》）