文/叶裕民　博士，中国人民大学公共管理学院学术委员会主任、教授、博士生导师；唐一可　中国人民大学公共管理学院博士研究生；张理政　博士，住房和城乡建设部政策研究中心、中国社会科学院大学城乡建设经济系助理研究员

引 言

党的二十大报告确立了“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的战略目标，2023年7月国务院发布《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》(以下简称《意见》)，自此我国超大特大城市开始大规模开展城中村改造工作。城中村改造与中国式现代化是什么关系？我国超大特大城市长期不平衡不充分发展导致城市内部形成了严峻的新二元结构，已经成为中国式现代化的严重阻碍，但学界对这一现象的研究还不充分，未能解析其与城中村的重要关联。本文旨在分析新二元结构与中国式现代化的逻辑关联，解析新二元结构的特征与治理难点，并在这一框架下重点讨论城中村改造的目标转型和完善建议。

01新二元结构与中国式现代化的逻辑关系

1.1 工业化、城镇化与中国式现代化的关系

2013年，习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出，“城镇化与工业化一道，是现代化的两大引擎”。现代化是一个国家由传统的农业社会向现代工业和城市社会转化的过程。城镇化和工业化如同鸟之双翼、车之两轮，处于一种复杂的相互耦合、相互促进的关系之中，共同驱动着现代化的实现。工业化的主要任务是经济发展，第一主体是企业家，实现路径是通过资本积累与技术创新，建立以先进制造业、现代服务业为代表的高效率现代产业体系，最终目标是实现“国强”。城镇化不仅是农业人口向城市集聚的空间流动过程，还是农业转移人口在技术能力、职业发展、行为习惯、社会观念等方面的提升过程，即社会流动过程。城镇化的主要任务是社会进步，第一主体是政府，实现路径是通过人口的空间流动与社会流动，建立以中产阶层为主的现代社会结构，最终目标是实现城乡一体化和“民富”。

从工业化与城镇化的互动关系来看，随着我国进入社会主义建设的新阶段，城镇化和工业化的关系已经从“工业化推动城镇化”转向“城镇化推动工业化”，进而影响着现代化的动力机制。改革开放以来的很长一段时期内，我国现代化的动力机制表现为“工业化推动城镇化”。这一时期，城市发展呈现“人随产业走”的明显趋势，即工业化水平高、就业机会多的城市(如东北老工业城市)更加能够吸引人口迁入，从而更快地提升城镇化水平。新阶段，随着我国进入工业化中后期，我国现代化的动力机制已转换为“城镇化推动工业化”。舒尔茨的人力资本理论深刻揭示了工业化中后期，人力资本积累是承载技术进步、实现创新发展的根本动力。此时，劳动力的质量而非数量将成为增长的新动力。创新人才是形成技术突破的关键载体，技能型劳动力队伍是形成规模化先进产业链的必要前提，国内外的现代化企业往往也更加青睐拥有大量创新人才和技能型劳动力队伍的国家或城市。当前，城镇化质量越高，创新人才和技能型劳动力队伍等人力资源越丰富的国家或城市，越能够实现新型工业化发展，“城镇化推动工业化”的趋势越来越明显。然而现阶段，我国农业转移人口市民化进程缓慢，人力资本积累严重滞后，尤其是工业化需要的创新人才和技能型劳动力队伍短缺，严重制约工业化的高质量发展。

城镇化在现代化中发挥着越来越重要的作用，这对我国城镇化发展提出了更高要求，要通过同步促进空间公平、倡导共享治理、营造健康环境和完善人本服务，实现“以人民为中心”的新型城镇化。现阶段，以城中村改造促进市民化进程，以市民化促进新型城镇化，进而推动工业化、实现现代化，是实现中国式现代化的重要战略路径。

1.2 刘易斯二元结构理论及其缺憾

1954年，经济学家刘易斯发表文章《劳动力无限供给条件下的经济发展》，提出二元结构模型，并于1979年获得诺贝尔经济学奖。

刘易斯认为，发展中国家存在着发达的工业部门(城市)和落后的农业部门(乡村)之间的二元结构。农村不断增加的劳动力投入使边际效率逐步下降直至为零，存在大量富余劳动力。城市中高效率的工业部门能够持续吸纳这些“隐蔽的失业者”，并不断扩张投资规模，直到农业部门剩余劳动力被吸纳完毕，农业边际生产效率逐步提升，城乡劳动力转移开始跨越“刘易斯拐点”，城乡二元结构逐步统一，发展中国家最终走向发达。刘易斯二元结构理论揭示了乡村人口持续进入城市现代部门就业是城市经济发展的动力所在，城乡二元结构一体化发展的过程就是乡村人口持续进入城市从事高效率产业的过程，深刻影响了发展经济学理论和诸多发展中国家政策实践。

刘易斯在二元结构理论中没有观察到并研究的是，在许多发展中国家，进入城市工业部门的农业转移劳动力没有全部、及时地进入工业部门的主体领域，也没有随工业技术的进步而获得技能增长，而是被长期排斥在经济发展的核心领域之外。这些被排斥的农业转移劳动力规模不断扩大，并在城市边缘聚集，形成了欠发达的连片区域，导致发达城市内部低效率部门的扩张性循环，进一步造成城市内部贫富差距拉大，在城市内部形成了一种二元结构，人们称之为“新二元结构”。在这一状态下，城乡之间劳动力转移过程并没有如刘易斯二元结构理论所描述的那样实现城乡一体化和现代化，这是由于该理论仅仅关注了劳动力的空间流动，没有研究劳动力的社会流动及其对产业效率的影响，而后者恰恰是技术进步和产业结构持续升级的根本动力。

1.3　新二元结构成为中国式现代化的重大障碍

新二元结构是指发达城市内部发达的中心城区与落后的城市边缘区之间、拥有城市权利的本地市民与缺乏城市权利的外来人口之间的二元结构。在我国语境下，缺失城市权利的外来人口大量聚集在城中村地区，导致城中村成为新二元结构的空间载体和研究新二元结构需要关注的核心问题。

我国超大特大城市普遍存在大规模的城中村，这些城中村容纳了40%～70%的新市民。城中村区域具有“三低两高”特征，即土地利用效率低、产业技术水平低、居民收入低，以及犯罪率高、无证建设比例高。以广州为例，城中村的土地利用效率为中心城区的1/10，城中村居民的工资水平相当于城市居民的1/2，以劳动密集型产业为主，公共服务匮乏，安全隐患严重；无证的建设用地及建筑面积超过50%，城市的治安案件和刑事案件占全市的70%。城中村的落后与中心城区的发达形成鲜明对比，被社会形象表达为“断裂深圳”“折叠广州”“第二武汉”“破碎东莞”等。新二元结构的存在已经严重制约我国的人力资本积累，掣肘城市整体现代化和经济高质量发展，成为我国跨越“中等收入陷阱”、实现新型城镇化的重大挑战，也是国家实现现代化必须解决的重大难题。

新二元结构赋予了城中村改造以宏观意义，使得城中村改造不能再局限于单个项目的成功以及局部空间的改善。城中村改造的宏观意义和目标在于，要通过包容性城中村改造破解我国超大特大城市的新二元结构，为新市民提供可支付健康住房和均等化公共服务，促进人力资本中的健康资本积累，并结合终身教育体系促进智力资本积累，使农业转移人口在空间流动的基础上实现社会流动，使其过上高品质的城市生活以推动新型城镇化。同时，人力资本积累将为高效率建设现代化产业体系提供人才队伍支撑，推动新型工业化高质量发展，进而扩大高工资的就业，推动共同富裕。为此超大特大城市需要建构以城中村改造为抓手，以人力资本积累为核心，促进新型城镇化和工业化良性循环的高水平城市治理体系。见图1。

02 超大特大城市新二元结构的时空特征与治理难点

2.1 新二元结构的时空特征

城中村是新二元结构的空间载体，根据城中村的分布特征可以很好地刻画新二元结构的时空特征。

2.1.1 超大特大城市城中村画像：“城中村环”

学界对于城中村的定义尚未完全达成共识，本文借鉴张磊等给出的定义，从新二元结构的角度将城中村重新定义为外来人口占全村常住人口的比例≥30%或者建设用地占村域面积的比重≥40%的、纳入城市开发边界内的村庄。这一定义得到了多篇论文采用。同时，进一步将外来人口比重≥50%且建设用地比重≥60%的城中村称为“刚性村”，其新二元结构较为尖锐，空间密度高，改造难度较大；其余城中村称为“弹性村”，其新二元结构相对缓和，但仍处于矛盾积累的过程中。

根据这一方法，我国的专家学者们已经使用ArcGIS软件刻画超大特大城市新二元结构的空间分布特征(图2)。总体来看，我国超大特大城市普遍存在显著的新二元结构现象，新二元结构主要呈现城市边缘区地带环状分布的共性特征。

图2 部分城市新二元结构空间分布素描图

资料来源：中国城市百人论坛2023秋季论坛暨中国式现代化与超大特大城市城中村改造跨界研讨会上叶裕民所作报告“中国式现代化与超大特大城市城中村改造模式探索”。北京示意图由游鸿(北京市城市规划设计研究院城市更新规划所主任工程师)提供，上海示意图由汪明峰(华东师范大学地理科学学院和中国现代城市研究中心教授、博士生导师)提供，广州示意图由王洁晶(中国人民大学公共管理学院副教授)提供，深圳示意图由仝德(北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院副教授)提供，成都示意图由赵炜(四川大学建筑与环境学院建筑系主任、教授)提供，武汉示意图由李志刚(武汉大学城市设计学院院长、教授、博士生导师)提供。

2.1.2 新二元结构的量化：隔离指数

除了对超大特大城市新二元结构空间分布进行图示分析，还可采用隔离指数(Index of Isolation，以下简称“指数”)来定量刻画新二元结构的发展趋势。指数被广泛应用于居住空间分异、少数族裔或移民隔离现象的研究。本文根据第五次、第六次和第七次全国人口普查(以下简称“五普”“六普”“七普”)数据，以乡镇、街道作为空间分析单元，利用II指数反映超大特大城市外来人口和本地市民在空间上的居住分异。可通过如下公式计算:

II=∑［ (xi/X) x(xi/ti)］

式中，xi为乡镇街道单元i中的外来人口数量，X为该城市内外来人口的总人数；ti是乡镇街道单元i的总人口数。该公式实际考察的是外来人口的绝对集中程度。II指数的结果在0～1变化，其中：II<0.3 表示隔离度较低，城市基本不存在新二元结构；0.30.6表示隔离度较高，城市存在刚性二元结构。

我国21个特大城市II指数的计算结果如表1所示。可见，2000—2020年的20年间，除了深圳和东莞两座城市的II指数极高，其余19座城市的II指数均出现迅速提升的情况，新二元结构矛盾正在持续加剧。2020年，几乎所有的特大城市都已经或接近成为高居住隔离城市，新二元结构成为所有超大特大城市普遍存在的显著现象。北京、上海、广州、深圳、成都、武汉、东莞、郑州、昆明及长沙的指数已经正式突破0.6，出现刚性新二元结构。

2.2 治理难点：新市民可支付健康住房困境难解

1973年，新马克思主义学派代表人物列斐伏尔提出了空间生产理论，认为“(社会的)空间是(社会的)产物”，即空间是社会关系建构的产物。这一视角对研究新二元结构具有启示意义。已有研究表明，在我国传统城镇化过程中，新市民城市权利缺失(尤其是缺乏住房保障)表现为一种不平衡的社会关系，对城中村空间发挥了塑造和建构作用。可见，新二元结构产生的动因是新市民可支付健康住房问题，但这一问题长期难以破解，新市民住房贫困现象突出，成为新二元结构治理的关键难点。由于超大特大城市新市民租赁住房比例较高(图3)，可支付健康租赁住房问题更成为重中之重。

图3 2020年超大城市租赁住房比重

可支付健康住房包括住房“可支付性”和“健康性”两个概念。在住房可支付性方面，已有研究通常使用租金收入比衡量租赁住房的可支付程度，美国最初基于历史统计数据将25%设定为住房贫困标准线，在1980年之后又将这一标准线提高到30%，目前这一标准值已经在国际层面得到认同。为此，本文中可支付住房的标准为每月租房费用低于家庭月可支配收入的30%。在住房健康性方面，英国、美国、韩国、日本等国家的住房主管部门均对健康住房制定了功能标准和面积标准。对于功能标准，上述国家普遍要求健康住房具有足够空间的厨房、浴室、卫生间和下水设施。对于面积标准，国际家庭组织联盟、国际住房和城市规划联合会等国际组织以及日本等东亚国家的最低人均居住面积建议多为13m2左右。在我国，住房保障对象人均住房面积的最低标准同样为13m2。由此可见，健康住房的标准包括：①人均住房建筑面积≥13m2；②有自来水供应；③有独立厨房；④有独立厕所。

综上，同时满足健康住房标准和可支付住房标准的住房，视为可支付健康住房。本文根据“五普”“六普”“七普”个体样本数据对新市民可支付健康住房现状进行测算(图4)。不难看出，非户籍人口无法获得可支付健康租赁住房的比例(即“住房贫困发生率”)大幅高于户籍人口，合计37.8%的非户籍人口处于住房贫困状态，其中深圳、东莞、上海、北京的住房贫困发生率超过40%，最高的为深圳(51%)。北京、上海、广州、深圳4座一线城市的非户籍住房贫困人口均超过300万，占全市住房贫困人口的比例均超过68%。

图4 8个典型城市户籍与非户籍常住人口整体住房贫困发生率对比

住房贫困是基础教育困境的基础原因。流动人口主要居住在城中村非正规社区，基础教育等公共服务匮乏，致使流动人口子女就学困难，流动人口带子女迁移的比例较低。根据教育部数据，2020年全国有2 719.4万流动人口子女儿童，其中1 134万(41.7%)在城市公办学校就读，295.87万(10.88%)在城市私立学校就读，还有1 289.5万(48%)为留守儿童，存在基础教育危机。根据南都公益基金会“新公民计划”提出的“在一起”指数(图5)，我国流动人口子女的随迁比例直到2019年才突破50%，基础教育困境将导致贫困的代际传递，影响社会稳定，也给新二元结构治理带来长期负面的趋势性影响。

图5 义务教育阶段进城务工人员子女 “在一起”和“入公办”情况

改革开放40余年来，城中村长期为新市民提供了低成本居住空间，成为我国工业化、城镇化的重要支撑，其历史作用巨大，在未来很长时间内，其功能还会延续。但当前城中村的人居环境、社会状态和空间格局已经不能满足新时期共同富裕和人民美好生活需要，在某种程度上形成了超大特大城市整体现代化乃至中国式现代化进程的难点和障碍，需要更新与改造。

03 城中村改造模式的演变：排斥性问题未解

自20世纪90年代以来，我国城中村改造大致经历了3种模式。城中村改造最大的难题是“改不动”“改不起”“改不完”，随着改造模式持续进步，“改不动”“改不起”已得到破解，但最后一个难题——由排斥性改造带来的“改不完”困境迄今未得到有效解决。

3.1  1.0模式：政府主导管理模式——“改不动、改不起、改不完”

20世纪90年代以来，国内部分城市开始涌现出城中村改造实践案例，但尚未形成系统性更新模式。2000年，北京市政府颁布《关于加快本市绿化隔离地区建设暂行办法》及配套政策，借助建设城市绿化隔离带的契机，探索位于绿化隔离带内城中村的腾退工作，率先形成了制度化的城中村改造1.0模式，当前，该模式在北方城市仍然存在。

1.0模式以“政府主导、村民决策”的方式开展，行政力量较强，以空间再造为主要目标，市场主体和新市民尚未进入治理结构。见图6。

图6 城中村改造1.0模式

一方面，政府发挥主导作用，主导改造方案、补偿标准的制定，为村民提供户籍转变、社会保障等政策支持。城中村改造资金以“集中治理、政府融资，市区分担、分贷分还”的原则筹措，拆迁补偿、回迁复建以及建设公共设施所需的资金均由各级政府财政负担。例如，北京北坞村改造的17.3亿元总投资中，5.2亿元由市、区政府承担，其余12.1亿元成本由四季青镇政府及其注册的开发公司承担。

另一方面，村集体和村民发挥一定的基础性决策作用。作为实际产权人，村集体和村民的意愿是决定更新过程能否推进的首要因素。城中村以村民代表大会表决的方式决定是否接受改造方案和补偿标准。例如，《北坞村腾退改造方案》在历经19次修订后，获村民代表大会115票全票通过。通过表决后，集体和村民通过签约搬迁的方式让渡集体物业和住宅产权，获取物业复建或货币补偿，实现户口转变并获取城市社会保障。

城中村更新1.0模式涉及的利益主体较少，博弈关系清晰，运作过程简单，能够有效保障改造秩序。然而初期模式难免存在不完善，主要存在3个方面缺陷。

一是“改不动”：改造由行政力量自上而下主导，改造阻力较大。在1.0模式下，改造要求、规划方案和动迁工作均由政府自上而下主导，村集体和村民处于相对被动的地位。在财政资金有限的情况下，村民补偿标准也相对较低，缺少改造的动力和积极性，容易产生较多“钉子户”。这样的博弈过程将耗费较高的交易成本，容易引发社会抗争事件，改造工作面临较大阻力。

二是“改不起”：高度依赖财政投入，资金运转不可持续。在1.0模式下，地方政府财政需要承担回迁复建、补偿安置等改造成本，很难大规模推动城中村改造。有限的资金往往优先用于拆迁补偿和回迁住房建设，导致基础设施和公共空间的品质大打折扣。例如，北坞村改造后配套教育设施建设滞后于住房建设和产业园区建设。

三是“改不完”：不考虑新市民的居住需求，流动人口被驱赶到其他村庄，导致城中村不断再生问题出现。1.0模式重视空间品质的提升，但更新后为村民建设的回迁房面积较大(如北坞村改造为村民复建的住房面积均在180～280 m2)，不少村民用于出租时，高昂的租金不符合村内原有新市民租户的需求，原有租客不得不外迁再次寻找廉价住房，并聚集形成新的城中村。例如，北坞村改造完成后，大量新市民租户“以脚投票”，迁往附近的南平庄村，致使南平庄村人口短期内从3000多增长到2万人，迅速形成新的城中村。与此同时，北坞村改造后村民用于出租的住房成为无效供给，出租率一度降至仅30%左右，村民资产性收入严重下降。

3.2  2.0模式：排斥性治理模式——“改得动、改不起、改不完”

2008年，国土资源部与广东省合作开展旧城镇、旧厂房、旧村庄的“三旧”改造试点工程。在“三旧”改造试点背景下，深圳于2009年出台《深圳市城市更新办法》等系列政策，标志着2.0模式形成。

2.0模式的基本特征是“政府引导、市场运作、村集体决策”，兼顾空间目标和经济目标，但新市民尚未进入治理结构。见图7。

一是地方政府制定制度规范，“掌舵”而非“划桨”。在2.0模式下，地方政府不再对动迁、补偿、复建等工作亲力亲为，而是规范城中村改造的申报规则与审批流程，制定无偿移交公共用地、保障房配建等比例要求，为村民提供社会保障等市民福利。政府对开发商的利润、村民物业的补偿标准未做刚性管控，给予市场和村集体谈判协商的巨大空间，有效地调动了市场和社会的积极性。

二是市场主体承担改造成本，主导具体实施。2.0模式鼓励市场资本进入更新项目，开发商可按规定流程与村集体、村民协商改造方案和补偿标准，投入资金进行拆除重建，获取融资地块用以平衡成本和盈利。

三是村集体与村民是重要的决策主体，拥有比1.0模式更大的决策权。在2.0模式下，村集体可依据政策要求，以集体决策的方式决定是否申请或接受更新、与哪家开发商合作、是否同意补偿标准等，并在自愿原则下签约让渡产权。

2.0模式的关键进步在于将城中村改造由管理推向了治理。随着市场主体进入城中村更新，政府资金压力大大缓解，村集体和村民所能获得的补偿标准也明显提升，破解了“改不动”的关键难题。但2.0模式同样存在两方面不足。

一是“改不起”：政府“元治理”作用缺失，市场失序，城市整体利益受损。在2.0模式下，开发商与村集体得以自由谈判补偿标准，导致实践中往往无视建筑的合法性，均按照现状建筑面积进行补偿。例如，深圳大冲村改造中村民户均补偿960 m2，打造了一批“亿元户”。开发商和村民通过城中村更新获得了较高的收益，但在宏观上迫使城市付出了高昂成本。高昂的补偿复建成本导致开发商需要更多的融资面积来平衡成本与盈利，容积率不断突破规划上限，公共设施负担持续加重。例如，大冲村改造完成后，毛容积率突破4.0，净容积率高达7.76。深圳城中村改造的高补偿模式使得改造后的写字楼和商品房价格高企，营商成本和生活成本已经远远超过企业和社会可以承担的范围，导致深圳不断出现企业外迁、人才外流等现象。过高的补偿提高了城市的发展成本，这样的改造模式是城市“改不起”和无法承担的，不利于城市的整体利益和可持续发展。

二是“改不完”：排斥中低收入新市民，导致城中村再生。与1.0模式类似，2.0模式依然没有考虑新市民的居住需求。例如，大冲村改造后复建的回迁房套均面积为121.5 m2，房价超过15万元/m2，平均月租金高于300元/m2，高额的居住成本排斥和驱离原有租户，租户外迁又催生或固化了其他城中村，“改不完”的困境依旧存在，同步造成村民出租率的下降，带来资产性收入损失。

3.3 3.0模式：依法治理模式——“改得动、改得起、改不完”

在2009年广东省推行“三旧”改造试点背景下，广州也在持续探索完善城中村改造政策。2015年，广州成立城市更新局，并出台《广州市城市更新办法》及其配套实施办法，标志着广州开始形成3.0模式雏形；2020年，《中共广州市委 广州市人民政府关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》及配套指引出台，标志着较为完备的3.0模式正式形成。

3.0模式的主要特征是“依法治理、市场实施、村民决策、新市民参与”，在一定程度上统筹实现空间目标、经济目标和社会目标。见图8。

图8 城中村改造3.0模式

一是依法治理。政府不仅规范了城中村更新的审批流程、实施细则，还明确了依法补偿复建标准，对更新成本进行管控，形成了城中村更新的运作框架。特别是吸取深圳教训，复建面积由“补现状”降为“补合法”面积，极大地降低了改造成本，维护了城市的整体利益。

二是市场实施。合作企业可根据政策规定流程，通过村集体表决程序进入更新项目，承担改造成本，依据审批通过的改造实施方案推进拆迁、复建工作，并通过融资地块平衡改造成本，获取合理利润。

三是村集体、村民决策，外来租户的居住需求被纳入考虑。村集体召开村民代表大会对改造实施方案等进行集体表决，表决通过后，村民可自愿选择与开发商签约并让渡产权，获取复建补偿、户口转变和市民福利。同时，《广州市深化城市更新工作推进高质量发展工作方案》明确提出“满足村民、外来人口转化为‘新市民’的需求”；《广州市住房和城乡建设局  广州市规划和自然资源局关于城市更新项目配置政策性住房和中小户型租赁住房的意见》更明确地提出，城中村复建安置区用于建设小户型住房的建筑面积不低于总住宅建筑面积的25%，并倡导多建设30m2以下的集体宿舍、单间宿舍。城中村新市民租户的居住需求在一定程度上被纳入考虑，体现了3.0模式在包容性上的进步。

在2.0模式的基础上，3.0模式的主要创新体现在政府合理限定了村民的补偿标准和市场主体的合法利润，有效管控城中村改造的成本，破解了“改不起”难题，这也是法治思想的重要体现。

虽然“改不动”“改不起”两大难题已经在3.0模式中得到破解，3.0模式也开始考虑新市民的居住需求，但是“改不完”难题未得到根本解决。3.0模式呼吁将村民用于出租的回迁房建设为小户型健康住房，但当前政策更多地采用“鼓励”的态度，新市民的居住需求仍然缺乏制度性保障，新市民参与程度尚处于所谓“公众参与阶梯”的较低层次。

04 推进包容性城中村改造破解新二元结构

从上文分析可以看出，新市民可支付健康住房困境是新二元结构治理的关键难点，而城中村改造实践模式演化至今，仍未能解决对新市民的排斥性问题。因此，只有构建包容性城中村改造模式，联动解决新市民住房和城中村问题，才能真正破解新二元结构。

4.1 新二元结构一体化需要寻找联动破解之道

在当前政策体系下，保障性租赁住房是解决新市民、青年人住房困难的主要政策手段，但从各大城市的实践来看，其供给规模难以满足全体新市民的需求。2021年，《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》明确了保障性租赁住房要“以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金”“坚持供需匹配”。随后，各大城市分别印发了保障性租赁住房的实施意见，明确“十四五”期间保障性租赁住房的建设筹集规模目标(表2)。按照各城市“十四五”规划，实现全体新市民住有所居至少需要等到2050年以后，深圳甚至需要上百年时间。

表2 北京、上海、广州、深圳按照“十四五”规划设置的保障性租赁住房建设筹集规模目标

可见，绕开城中村解决新市民可支付健康住房问题是困难的，也是割裂的。在新市民可支付健康住房和城中村改造这对矛盾中，新市民住房问题是刚性的，是主动因，如果这一问题无法解决，城中村问题就会不断再生，也就难以完成《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》中“防止出现新的城中村”的重要目标。同时，这对矛盾也互相孕育着生机和活力：既然在过去长达40年的时间里，城中村可以自组织地为数以亿计的非户籍人口提供可支付住房，人们就需要尊重历史选择，延续本地村民和新市民租户的合作关系。需要做的是借助城中村改造的机会，变可支付非健康住房为可支付健康住房，变非正规住房为合法住房，寻找新市民住房和城中村改造的联动破解之道，最终促进新二元结构一体化。

4.2 创新4.0模式：包容性改造模式——“改得动、改得起、改得完”

2023年4月28日，中共中央政治局召开会议指出，“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造”。同年7月，《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》明确提出“将城中村改造与保障性住房建设相结合”“鼓励将村民富余的安置房以小户型为主单独设计、集中建设并长期租赁用作保障性租赁住房”。这为构建包容性改造模式，即城中村改造与保障性租赁住房同步推进的城中村改造新模式提出了指导要求，赋予了城中村改造新的历史使命。

要充分利用城中村改造后的村民租赁住房(以下简称“民租房”)，创新保障性租赁住房的供给模式。城中村改造后，补偿给村民的回迁面积往往大于自住所需，自住富余部分用于出租，以获得资产性收入，这是城中村改造的一个普遍现象。包容性城中村改造的关键在于改革民租房的设计范式，以新市民、青年人可支付健康住房需求为目标，规划和设计民租房。已有研究曾对新市民需求做出调查和测算，表明72%的新市民能够租得起20～60 m²的住房。多数新市民、青年人更加青睐小面积租赁住房，也更倾向于整租，改造前城中村住房小面积、低租金、整租的特点正好匹配了这一群体的租赁需求。那么，解决新市民住房问题最有效的路径就是将既有的非正规隐形市场正规化、显性化，将村民自住富余的、用于出租的住房面积规划建设成小面积可支付健康住房，直接在城中村更新改造的过程中解决新市民住房供给问题，并防止城中村再生。这一方式已经在广州里仁洞村等案例开展初步实践。改造后，民租房可独栋建设管理，并根据村民意愿，将民租房性质转变为保障性租赁住房性质，控制租金，由政府专业机构统一运营。这些民租房天然符合保障性租赁住房以中小户型为主的要求，大规模的民租房将成为解决保障性租赁住房供给不足问题的主要渠道。

这样，我国可以逐步形成公租房、集租房(商租房)和民租房“三足鼎立”的超大特大城市保障性租赁住房供给新格局。公租房主要服务于引进的人才和城镇最低收入家庭；集租房(商租房)主要服务于收入较高的年轻人及未有孩子的家庭；民租房则服务于40%～60%的中高收入、中等收入和中低收入新市民家庭。

城中村改造4.0模式形成了“政府元治理、市场实施、村民决策、新市民住有所居”的治理结构(图9)，是帕累托改进方案。对于新市民和青年人来说，获取了稳定的可支付健康住房；对于村民而言，增加了资产性收入进而有效提升村民改造意愿；对于地方政府而言，不必大量新建保障性租赁住房，无需新增土地和建筑面积，不仅有利于土地集约节约利用和减量发展，还能够降低财政支出，使增加的市场成本和社会成本最小化。

从可行性来看，已有研究以广州为例测算了民租房的供给规模。结果表明，在每户村民自住房面积为100m²的情况下，一共可供给402.5万套民租房，其中包括100.6万套20m²的住房、161万套40m2的住房和140.9万套60m²的住房。若这些民租房全部转化为保障性租赁住房，可以完全覆盖广州新市民375.16万套保障性租赁住房需求，实现全体市民住有宜居。

4.3  破解新二元结构，推动中国式现代化的有关建议

通过包容性城中村改造与保障性租赁住房同步推进，可有效解决新市民可支付健康住房问题，在破除中心城区与城市边缘区城中村之间空间二元结构的同时，也缓解了本地市民与外来人口之间的社会二元结构矛盾，使新的城中村失去市场基础，解决了城中村不断再生的难题，促进了新二元结构的系统破解。在此基础上，需进一步采取3大策略，通过破解新二元结构促进中国式现代化。

一是推动公共服务均等化。在实现新市民有稳定住所之后，市民化的推进需要以常住人口为标准配置和设计基础设施，提供公共服务。在各项公共服务中，对新市民最为重要是子女教育服务。城中村改造4.0模式要求规划建设中小学等基础教育学校，并对新市民完全开放，完善覆盖所有常住人口的基础教育服务，提升“在一起”指数和“入公办”指数，促进二代移民教育水平的提升和人力资本的持续积累。在实现家庭化迁移后，新市民将提升对未来的稳定预期，增强其自我发展的意愿，并不断扩展社会网络，增进社会融入，最终实现市民化，实现新二元结构的彻底破解。

二是促进新市民人力资本积累。人力资本包括智力资本和健康资本，可支付健康住房积累了外来人口的健康资本，教育培训则是智力资本持续积累的有效抓手。包容性城中村改造要将社区培训中心视为一项重要的基础设施进行规划建设，对于常住人口较多、村域范围较大的城中村，可建设社区学校或职工学校。同时，地方政府就业培训制度应与户籍、就业单位脱钩，建立包容外来人口的培训体系。社区培训中心通过定期了解城中村居民的培训需求，在政府的支持下提供针对性的培训服务，不仅可以提升新市民的就业能力，促进其劳动技能与先进制造业等高效率新兴产业相匹配，使其向技术型产业工人、手工业工匠及新型业态从业者转变，还可以提升外来人口的城市生活质量和社会融入能力。

三是改革市民化考核指标。长期以来，学界和政府把户籍制度改革作为市民化研究的重点及突破口，将常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率“两率一致”作为市民化目标。由于中国特殊的国情和历史逻辑，中国超大特大城市难以在短期内实现户籍制度改革的根本突破和全面推进，但公共服务均等化却在不同的城市以不同方式持续推进。因此，“两率一致”的目标已经不能客观反映市民化进程，建议创新建立双考核指标体系，将可支付健康住房覆盖率、新市民与子女“在一起”指数作为市民化的评价方法，为推动新型城镇化提供机制保障。

结 语

在当前“城镇化推动工业化”的现代化动力机制下，以包容性城中村改造为抓手，系统破解超大特大城市新二元结构具有重要意义。包容性城中村改造一方面能提供健康的宜居空间和优质的宜业环境，另一方面能促进新市民人力资本积累，提供高素质就业队伍，这将有效推动高水平的新型城镇化，进而有效促进技术创新，吸引创新企业家“用脚投票”，推动建立高效率的现代产业体系，实现空间、人口和产业的联动发展，促进新型工业化高质量发展，最终为实现中国式现代化、全面建成社会主义现代化强国提供坚实支撑。

（来源：规划中国）