文/刘振明　自然资源部国土空间规划局；武文斌　河北雄安新区自然资源和规划局；刘颖超　河北雄安新区自然资源和规划局；胡荣雅　河北雄安新区规划研究中心

设立河北雄安新区是千年大计、国家大事。党的二十届四中全会指出，要高标准高质量推进雄安新区建设现代化城市。《中共中央 国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》赋予雄安新区更大改革自主权，如建立各类规划编制统筹和协调联动机制、创新土地征收政策和供应政策、推进“多规合一”等。《关于支持高标准高质量建设雄安新区若干政策措施的意见》重点在土地利用供应方面支持政策创新。雄安新区已成为诸多重大改革的实践基地。

雄安新区自然资源系统认真学习贯彻习近平总书记关于雄安新区规划建设系列重要讲话和重要指示批示精神，坚定不移把党中央、国务院各项决策部署和自然资源部工作要求落到实处，以国家赋予的改革自主权和政策支持为契机，围绕加快打造北京非首都功能承载地核心任务，推进自然资源系统各项改革工作，不断提升城市规划建设能级。

　　雄安新区自然资源管理改革创新的主要做法 

雄安新区坚决落实习近平总书记“真正把高标准的城市规划蓝图变为高质量的城市发展现实画卷”的重要指示精神，以“一张蓝图绘到底”的决心全面推动自然资源管理改革创新，从率先建立“多规合一”的国土空间规划体系，到争做土地管理制度改革的先行者，再到持续提升数字化治理能力等，走出一条创新集约内涵的发展新路。

（一）发挥规划统筹引领作用，构建组团式、网络化的现代化城市新格局

科学编制规划，坚持“多规合一”，对标国际一流，服务疏解大局。雄安新区紧紧围绕承接北京非首都功能疏解核心任务，坚持先规划、后建设，始终用最先进的理念和国际一流水准规划设计，在规划编制过程中坚持“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。其中，高标准高质量完成“1+4+26”规划体系（“1”即雄安新区规划纲要；“4”即雄安新区总体规划、起步区控制性规划、启动区控制性详细规划、白洋淀生态环境治理和保护规划；“26”即支撑新区总体和起步区层面的能源、交通、产业、市政等26个专项规划），逐步形成“一主、五辅、多节点”的城乡空间布局（“一主”即起步区，是新区的主城区；“五辅”即雄县、容城、安新县城、寨里、昝岗五个外围城市组团；“多节点”即若干特色小城镇和美丽乡村）；坚持“成熟一片、编制一片、报审一片”，将疏解需求统筹纳入规划编制，推动规划编制与疏解需求“同频共振”；高标准开展城市设计，组织国际方案征集，把城市风貌塑造、功能品质提升等各项要求贯穿到规划编制中。

健全规划传导机制，优化实施管理路径，严格规划刚性管控，塑造特色城市风貌。在规划实施方面，雄安新区严格执行上位规划，将底线要求和约束性指标层层传导落实；组建雄安规划委员会，严格审查规划方案、建筑设计；构建完善规划实施传导体系，打造标准样板流程，引导建设项目设计和审查、审批；将支路慢行化、天际线、地下空间等内容纳入详细规划，开展低空经济、卫星组装研发等各类产业用地布局研究；统筹布局基础设施和公服设施，实现“职住平衡”和“15分钟生活圈”。

在城市风貌塑造方面，雄安新区以打造“中西合璧、以中为主、古今交融”城市风貌为目标，围绕建筑单体设计、景观绿化等方面塑造城市形象；坚持精品工程理念，构建“规划、设计、审批、施工、体检”全生命周期的风貌管控机制，实现规划管理由技术性审查向品质把控转换，确保每个项目都成为时代精品。

探索优化规划许可体系，完善审批服务流程，强化批后监管闭环，助力项目高效落地。在项目审批方面，雄安新区深化“放管服”改革，全面实施建设项目“一会三函”审批制度，将设计方案审查意见函审批时限压缩至七个工作日。其中，将方案审查、施工招标信息发布由“串联”改为“并联”办理；建立设计方案“分阶段”审查机制，创新出具设计方案施工准备阶段初步审查意见，保障建设项目提前开展土护降（即土方工程、护坡工程、降水工程）施工。同时，雄安新区通过其数字国土信息管理系统，建立项目审批“全生命周期”管理体系，“一键式”查看手续办理情况，实现从房屋、市政、管线建设项目到城镇开发边界外交通、水利、能源、园林等项目规划许可的“多审合一”“多证合一”，大幅提升审批效率和服务质量。

在批后监管方面，雄安新区针对建筑风貌建立材料材质库和优秀项目案例库；聚焦“放线、基础施工、主体施工、封顶”四个节点，通过“技术规程+内外业核验+无人机巡检”方式，对建筑布局、空间形态进行动态巡查监测。

打造“一张图”试点样板，引领自然资源管理要素融合，支撑城市空间数智化治理。雄安新区作为自然资源管理和国土空间规划“一张图”建设试点，以夯实底座、规划协同、应用链接、智能治理为重点建设内容，整合各类规划，构建“一张图、一套数、一平台、多场景”的管理体系，解决数据贯通不全面、业务协同不充分、平台联通不彻底等问题，推动自然资源管理各项业务深度融合，实现国土空间治理数字化、协同化、智慧化的全面跃升，为适应新时代高质量发展要求、构建自然资源和国土空间数字化治理新体系提供关键支撑。 

（二）深化土地管理制度改革，探索集约内涵、高效协同的可持续发展模式

充分发挥国家赋予的改革自主权，创新建设用地管理制度。雄安新区探索实施了“总量管控、批零结合、定期评估”用地报批机制，增强土地要素保障能力。结合“一张图”建设，雄安新区自然资源和规划局实施了建设用地总量管控，并依据规划时序自主实施土地征收和转用审批，切实提高土地要素配置的精准性和利用效率；进一步优化用地审查报批管理模式，依法依规做好用地审批权下放承接工作，进一步提升土地要素精准保障水平。

构建“混合开发、多元供应、均衡地价、精准配置”的多元化土地利用和供应模式。雄安新区坚持“建一片、成一片、用一片”的开发原则，以系统性改革破解土地低效利用难题。其中，在开发模式上，探索“片区综合开发、宗地融合开发、地块混合开发、空间立体开发”四个层面土地混合利用，打破碎片化开发格局，形成与大规模建设、高质量疏解相匹配的片区综合开发体系，实现产城融合与职住平衡；引导和支持立体空间进行地上、地表、地下竖向分层设立建设用地使用权，实现以“地上地下、立体开发、一体设计、空间复合”为特征的立体空间开发，提升土地利用综合效益。在供应方式上，制定《雄安新区多元化土地利用和供应管理实施办法》，灵活采用“带方案”出让、长期租赁、先租后让、弹性年期等 九种供地模式，实行多用途土地组合供应、单地块多功能复合利用，全面保障市场主体多元化用地需求。在机制保障上，打破单一用途供应、单一类型利用的传统模式，通过均衡地价调控与精准配置机制，既激发新产业业态、新商业模式创新活力，又提升土地利用效率与开发效益，为新区高质量发展筑牢土地要素支撑。

创新基准地价制定方法，全面建立“成本核算、三类分摊、资金平衡”的土地价格体系。雄安新区以详细规划为依据，全面核算规划片区土地取得、基础和公服设施等前期开发成本。其中，以可供有偿使用的经营性土地为基数，明确产业、商业、住宅用地分摊原则；以土地成本为基础，通过三类用地收益能力综合平衡定价，在土地收支基本平衡基础上，结合土地市场供需状况，建立基准地价体系，确定各片区、各用途土地的基准地价，形成“五级三类”基准地价成果体系，实现开发成本和产出收益中长期动态平衡和良性循环，推动“四资”循环；实施“供地供房协同、地价房价联动”，探索出适应新形势下的“两供两价”机制。 

（三）构建人与自然和谐共生的现代化生态新格局，加快打造绿色典范城市

践行先进造林理念，建设“千年秀林”。雄安新区坚持适地适树，采用近自然化造林理念和设计手法，选择树种近200种，提升生物多样性；组织实施“千年秀林”景观提升、中央绿谷、起步区北部林带等精品绿化工程，累计各类绿化面积达到74.3万亩，成林后新区森林覆盖率将从11%提升到35.1%，“三带、九片、多廊”的绿色空间骨架初具雏形。

建立完善生态建设成果长效管护机制。雄安新区压实责任链条，以林长制为抓手，建立健全四级责任体系，细化责任清单，强化考核督导；坚持分类施策，将千年秀林划分为独立管理分区，针对不同区域立地条件、林木特性及生长周期，制定差异化管护策略，推行“一区一策、一林一档”管理模式；构建防灾减灾体系，建成覆盖林区全域的智能监控网络，实现火情实时监测、智能预警；加强有害生物综合防治，定期组织林业植物检疫与普查，构建“人防+物防+技防”三位一体防控体系。

不断拓展生态产品价值实现机制。雄安新区科学规划造林绿化空间布局，探索造林绿化用地“所有权、承包权、经营权”三权分置模式。其通过制定经营权长期流转专项政策，明确流转方式、期限，建立流转价格与土地收益金动态调整的衔接机制；将分散的造林绿化土地经营权集中流转至经营主体，规模化种植苗木并发展林下经济；配套实施财政奖补等激励政策，平衡造林绿化投入成本，保障项目可持续运营。“千年秀林”经营模式入选自然资源部公布的第五批生态产品价值实现典型案例。 

（四）数智驱动建设提效与便民服务升级，数字化治理赋能现代化城市治理

深化BIM（建筑信息模型）、CIM（城市信息模型）技术应用，探索推进TIM（国土空间信息模型）框架体系建设，强化空间数据赋能。雄安新区以数字孪生理念为引领，创新打造具有国家自主产权的BIM管理平台；探索BIM向TIM维度跃升，以智能工具和算法模型为支撑，持续推进全国国土空间规划实施监测网络（CSPON）试点建设，服务规划实施全阶段；初步实现地上、地下、云上“三城”同步规划与建设，为未来城市数字化智能化运行奠定数据基础。

优化BIM审查流程与标准体系，提升工程建设项目审批效率。雄安新区研究制定了统一交付标准和质量标准体系，精简审批环节，构建BIM智能审查系统，实现工程建设项目规划许可、施工许可、竣工验收全周期智能审批与管理，推动工程项目审批提速，为新区高标准建设提供高效技术保障。

构建不动产登记服务体系，以数据共享与移动端应用实现服务升级。雄安新区构建了“全流程网办+智能秒批”“线上线下互补”的便民登记工作机制，打造“全域通办”多层次一体化不动产登记网上服务窗口；依托高水平信息化平台，推动不动产登记系统与多测合一、数字住房、税务、财政等多部门系统互联互通，推行“一码管地”，实现“交地即交证”；助力政务服务“京雄同城化”，将抵押登记延伸至北京；优化流程，实现商品房登记“购房即办证，交房云交证”。

 　　相关思考与建议 

雄安新区不仅为中国式现代化的城市实践书写着生动的“雄安答卷”，也为世界范围内探索大城市可持续发展路径，贡献了独特的中国智慧与中国方案。在大规模建设与承接北京非首都功能疏解并重的关键阶段，其自然资源管理工作仍面临不少挑战。笔者认为，为应对挑战，雄安新区可从以下方面进行提升完善。

探索自然资源改革路径，支撑现代化城市体系建设。笔者建议：一是推动建立自然资源部、河北省、雄安新区之间的协调工作机制，围绕雄安新区发展目标，共同研究制定支持自然资源改革的专项政策；二是主动争取国家自然资源领域重大改革试点任务，积极参与重大项目、重点课题，搭建信息共享平台，形成可复制的雄安经验。

提升数字化治理能力，助推城市治理体系和治理能力现代化。笔者建议：一是加快“一张图”平台建设，发挥“多规合一”优势，打造地下、地上空间立体“一盘棋”；二是加快形成政务版地理信息地图，构建“一张图、一套数、一平台、多场景”管理体系；三是探索人工智能赋能国土空间规划“编制—审批—实施—监测—评估—预警—维护”全生命周期管理，助力提升空间治理能力现代化水平。

持续完善规划体系，全面构建现代化城市国土空间格局。笔者建议：一是坚持以人为本的规划设计，完善现代化城区、县城、镇村体系建设，支撑全域全要素的国土空间管理；二是推进重点片区规划编制与研究，健全规划执行和风貌管控实施机制；三是结合新区发展实际和疏解需求，有序做好规划编制；四是探索建立实施层面规划体系，按需开展实施层面详细规划和专项规划编制；五是健全规划实施全过程闭环管理和动态维护机制，推动“三条控制线”管理与国土空间规划“一张图”实施深度融合；六是完善规划管理制度，逐步建立涵盖规划、管理各领域的技术标准体系。

深化土地管理制度改革，全面夯实现代化城市土地要素保障。笔者建议：一是深化优化“总量管控、批零结合、定期评估”用地报批机制；二是创新土地开发利用政策体系，系统完善与新区承接北京非首都功能疏解和大规模开发建设相适应的土地供应模式，灵活提供多元化供应方式；三是完善以成本分摊为核心的地价体系，分类保障各类疏解用地。

持之以恒推进生态建设，全面推进人与自然和谐共生的现代化。笔者建议：一是锚定绿色发展城市典范目标，扎实做好“千年秀林”养护管理，持续加强白洋淀生态治理保护和高品质城市生态环境营造，强化鸟类栖息地建设与生物多样性保护，提升生态系统多样性、稳定性、持续性；二是推进国家林草种质资源设施保存库（雄安）、熊猫馆等重点项目建设，开展“千年秀林”全域提标提质行动，构建蓝绿交织生态网络。

来源：《中国土地》