文/肖礼军　中国城市规划设计研究院西部分院副院长（主持工作），正高级工程师；王文静　中国城市规划设计研究院西部分院副总规划师，正高级工程师；王　卓　中国城市规划设计研究院西部分院高级工程师；袁　钏　中国城市规划设计研究院西部分院助理工程师；潘　锋　重庆市九龙坡区城市提升发展研究中心主任，高级工程师

社区是现代化人民城市建设和治理的基本单元，是党和政府联系、服务人民群众的“最后一公里”。完整社区是指在居民适宜步行范围内有完善的基本公共服务设施、健全的便民商业服务设施、完备的市政配套基础设施、充足的公共活动空间、全覆盖的物业管理和健全的社区管理机制，且居民归属感、认同感较强的居住社区。2023年7月，住房和城乡建设部、国家发展改革委等七部门在全国开展完整社区建设试点工作，九龙坡民主村成为重庆市5个入选社区之一，并成功入选住房和城乡建设部《完整社区建设案例集（第一批）》名单。2024年4月，习近平总书记走进九龙坡区民主村社区察看小区改造和便民服务情况，留下“中国式现代化，民生为大”的暖心话语。

民主村位于重庆市九龙坡区杨家坪商业步行街与万象城商圈之间，区位条件优越，完整社区试点包含民主村、劳动一村、直港大道三个社区，总面积约39公顷，建筑面积约76万平方米，常住人口约两万人，以居住功能为主。其前身为重庆建设厂家属院，建于20世纪50年代至90年代，随着建设厂于2009年搬迁，原有的居民楼逐渐老旧，现代化的管理缺位，配套设施不足，其衰落状态与邻近的万象城等新兴商业形成强烈反差，居民对于生活品质改善的需求日渐迫切。作为全国首批城市更新试点城市，重庆九龙坡区于2022年6月正式启动民主村片区城市更新，在充分尊重居民意愿的基础上，通过“留改拆增”等多种更新方式让老社区的文化记忆得以延续、公共环境得到改善、功能设施更加齐全，逐步探索出体检先行、设施统筹、长效运营、共治共享的完整社区建设新路径，对于全国完整社区建设具有重要的示范意义。 

一、突出体检先行，全面查找社区问题短板 

城市化进入存量提质阶段以后，居民参与城市更新和治理的作用更加突出，城市体检作为全面查找居民急难愁盼问题和下一步更新需求的工作方法，是各类城市更新工作开展的重要基础。民主村完整社区建设将城市体检作为前置环节，按照“体检出来的问题就是完整社区建设的重点”的工作思路，从住房、小区、社区三个层面构建体检指标体系，创新开展“市民医生”等城市体检面对面参与活动，结合多元人群需求，全面查找社区在基本公共服务和商业服务、市政基础设施、公共空间、物业管理等方面存在的问题短板和居民需求，以此实现“民有所呼、策有所应”的综合目标。 

（一）关注民生诉求，针对性开展指标设计与分析

在遵循城市体检基础指标的基础上，结合民主村完整社区建设的目标和居民关心的急难愁盼问题，构建了“基础指标+特色指标”的80余项评价指标。住房层面，由于大部分房屋建于20世纪八九十年代，在体检指标设计中考虑了存在结构安全隐患的住宅数量（个）、存在门窗等围护安全隐患的住宅数量（个）、存在管道管线破损的住宅数量（个）、存在厨房卫生间等功能缺失的非成套住宅数量（个）等相关指标；小区层面，由于小区建筑密度较高且内部通行道路狭窄，在体检指标设计中考虑了停车泊位缺口数量（个）、存在乱停放车辆的道路数量（个）、公共活动场地覆盖率（%）、小区人均绿化面积（平方米/人）相关指标；社区层面，作为原重庆建设厂家属院，既有的基本公共服务设施难以满足新时代的需求，且社区老年人口占比较高，体检指标设计中考虑了未达标配建的菜市场数量（个）、未达标配建的社区养老服务站数量（个）、未达标配建的社区文化活动室数量（个）、人均公共文化设施面积（平方米/人）等相关指标。针对每一项体检指标，依次开展指标评价主客观分析。客观层面，依据各类设施配建的相关技术规范，重点查找公共服务、道路和市政基础设施、公共活动场地等建设情况；主观层面，同步开展居民社会满意度问卷调查，重点查找居民对于各类设施使用和物业服务的评分和提升建议。 

（二）体现公众参与，系统性梳理居民急难愁盼

基于各项指标的主客观分析，结合收集的700余条居民提案，综合诊断形成面向下一步更新提升和完整社区建设的问题短板清单。住房层面，存在安全隐患的老旧住房较多，具体表现为楼栋外立面斑驳脱落、楼道燃气及雨污水管网老化破损、街区线网杂乱交错，直接影响居民居住安全。公共服务设施配套方面，面向“一老一小”的设施建设短板显著，社区养老服务和文化活动设施缺失，缺乏扶手栏杆、缓坡步道、电梯等适老设施，社区医院、幼儿园等老化严重，生活垃圾处置设施配置不达标，难以满足日常运维需求。公共活动空间方面，社区院坝空间狭窄，植物遮挡影响采光，活动场地和运动休闲设施建设不足，难以满足居民日常健身、休闲、交往需求。物业服务方面，居民迫切需要引入专业化的物业公司开展管理和服务。同时，在问题短板清单的梳理过程中，结合“市民医生”“三师进社区”等活动，全面落实“边检边改”，居民意见整改率达到80%，居民参与城市体检和社区更新的积极性也越来越高。 

二、统筹设施布局，提升全龄友好公共服务 

社区公共服务设施的建设要义是塑造居民生活服务圈，提供人性化的社区生活场所。由于民主村单个社区的人口规模、空间资源、服务承载力有限，难以独立达到完整社区建设标准。因此，九龙坡区将民主村、劳动一村、直港大道三个社区整合打造为一个完整社区，突破了传统的社区行政管辖界限，以5 ～ 10分钟步行可达各类社区服务设施为原则，聚焦推动优质普惠公共服务下基层、进社区，着力构建医疗、养老、教育、商业等功能协同联动的全链条民生服务体系，实现了公共服务需求的“一站式”响应。 

（一）突出服务便捷，建设一站式的社区公共服务核

由于地处杨家坪商业步行街、万象城两大核心商圈之间，民主村完整社区建设过程中将棚改、旧改、治违、除危等多项工作打捆推进，率先打通串联两大商圈的核心步行廊道。在此基础上，依托拆违腾退空间及核心步行廊道的区位优势，居中规划建设服务三个社区的“社区公共服务核”，将党群服务中心、社区客厅、社区卫生服务站、社区食堂、社区公园五大核心设施整合一体。其中，党群服务中心提供党建及综合政务服务，社区客厅承载邻里活动与文化交流，卫生服务站保障基础医疗需求，社区食堂供应质优价廉餐饮，社区公园满足休闲健身功能，形成覆盖“政务、医疗、餐饮、文化、休闲”的一站式公共服务集群，全面补齐社区公共服务设施短板。以“社区公共服务核”为辐射中心，沿廊道推进老旧住宅改造、管网升级、照明完善等环境整治，带动周边菜市场及底层商业同步提质，实现公共服务与商业服务协同升级，切实提升社区服务的可及性与综合效能。 

（二）聚焦惠民有感，嵌入家门口的基本公共服务设施

在居中打造“社区公共服务核”的基础上，整合外围其他社区对于公共服务设施的建设需求，通过“留改拆增”等多种更新方式，嵌入式补齐社区基本公共服务设施建设短板，构建起覆盖全龄段、服务便捷化的完整社区服务体系。基本公共服务设施建设方面，在5分钟步行范围内密集补齐社区综合服务站、幼儿园、老年服务站等民生载体，依托新增的文体活动中心、公共绿地等拓展公共活动空间。市政配套基础设施方面，提质完善水、电、路、气、热等基础保障类设施，新增停车及充电设施缓解居民出行“停车难”，打造连贯慢行系统串联社区各功能节点，配套建设无障碍设施兼顾特殊群体出行需求，升级环境卫生设施改善人居环境品质。通过上述做法，实现与“社区公共服务核”的功能互补，填补居民对于家门口就近基本公共服务的需求。 

（三）关注人气提升，打造巷子里的便民商业设施

以“公共服务引流、商业运营增效”为思路，通过“纵轴引领+横轴联动”的空间策略激活社区便民商业服务活力。纵向上，依托串联两大核心商圈的核心步行走廊，在“社区公共服务核”区域改造建设综合超市，借助公共服务核的人气聚合效应，打造居民日常消费的核心支点；横向上，结合街区既有商业配套本底，植入理发店、洗衣店、药店、维修点、家政服务网点、餐饮店等多元便民商业网点，并打造创意文化街区，丰富商业场景的体验性与文化内涵。通过纵轴核心商业与横轴便民网点、文化街区的联动，带动廊道两侧社区菜市场、居民楼底层商业自主更新提质，既完善了社区内的商业服务功能，又以新业态、新场景有效提升社区活力，让居民在便捷消费中感受社区烟火气与文化温度的融合。 

三、强化资产盘活，实现持续运营长效收益 

各类设施布局和建设完成以后，如何平衡公共性与市场化、破解资金筹措与持续运营的双重瓶颈，成为决定社区更新成败的关键命题。基于这一现实挑战，民主村以“政府引导+市场运作”为核心，突破传统单一投融资模式，创新构建“土地盘活、政企协同、资本引入”三位一体的机制体系，有效保障了持续经营。 

（一）土地盘活利用，提升空间价值

土地与空间资源低效闲置是城市更新的首要难题，民主村以资源价值最大化与公共服务保障为核心，将存量资源转化为社区可持续运营核心资产。为提升土地利用效率、适配城市更新多元需求，将原规划的独立商业、居住用地整合调整为商住混合用地。突破传统行政征收局限，通过协议搬迁优化土地使用权配置，采用建设加持有模式运营新建载体，平衡公益投入与市场化需求。同时，通过功能置换将20世纪50年代苏联专家楼改造成“社区会客厅”，边角地新建物业用房，创新“错时复用”模式，在社区食堂、驿站闲暇时段开展“四点半课堂”等活动，实现同一空间在不同时间段的多功能使用。 

（二）政企协同融资，破解资金难题

针对单一财政投入有限、纯市场资本投向失衡的问题，民主村更新过程中依托开发性与政策性金融支撑，构建起多主体融资体系，涵盖开发性政策性金融工具、政府专项债券及多级财政补助。促成多家银行组建专项银团，推动上下级银行联动，创新绿色审批通道、线上审批等机制，短期内便落地大额融资。该融资期限长、利率低，无中间费用，较原利率大幅下调，后续可灵活匹配用款，显著节约资金成本。此外，通过精准策划争取专项债券及中央预算投资、老旧小区改造补助等各类财政资金，最终形成多元资金池，既覆盖项目全周期资金需求，又分散风险，为城市更新提供可持续融资范式。 

（三）市场运营反哺，助力自我造血

在市场运营的顺序上，政府平台公司以专业机构为触媒，对低效用地开展“投建运管维”一体化运营，牵头引领社区内部商业升级。在此基础上，依托违章建筑拆除、边角地整治腾退的存量资源，推动居民小区底层“商住”混合利用，对11万平方米公共建筑、9万平方米公共空间实施小规模微更新，建成“快闪广场”“半坡聚落”等4 000余平方米商业载体，引入20余家餐饮、休闲、文创等市场主体，并推动传统业态与新兴消费融合，联合135家商户开展21场“民主村开放季”等主题活动，通过市场化运营实现收益增值，反哺社区可持续发展。在此带动下，居民自发参与社区商业打造，通过“资产入股+收益分成”机制，从“房东”转型为“股东”，借助统一招商实现个人资产增值与社区业态优化的协同推进，成功构建起完整社区“自我造血”的可持续运营机制。 

四、注重基层治理，推动多元主体共治共享 

传统社区更新重建设、轻管护，而基层治理效能是社区从物理更新转向内涵提升的核心支撑。民主村以破解治理协同难题、激活多元主体活力为目标，构建以“党建引领+数字赋能+居民自治”为核心的治理路径，形成权责清晰、协同高效的治理共同体，最终实现基层“共建、共治、共享”新格局。

（一）党建引领四方共治，凝聚治理合力

民主村社区治理以红色管家党群服务中心为核心枢纽，把基层服务延伸到末端，构建“街道党工委—社区党委—网格党支部—党员楼栋长—党员中心户”五级联动党建网格化组织架构，奠定治理协同组织基础。在此体系下，创新多方协作模式：由社区党委统筹治理方向，平台公司提供运营支撑，物业服务企业负责基础服务，非公党组织联动商户资源，实现主体优势互补。此外，针对服务碎片化问题，打破劳动一村、民主村、直港大道3个行政社区的党群服务界限，以2.1万居民、300余家商户及重点群体为服务核心，构建跨社区一体化服务网络，解决行政边界分割导致的治理碎片化问题，进一步凝聚基层治理整体合力。 

（二）居民自治活力激发，共建和谐家园

民主村打破传统基层治理中单向管理的局限，创新构建了多元主体协同参与的治理模式，推动基层治理从被动管理向主动共建转型。具体实践中，构建“三师五议”居民需求征集机制，通过“专业力量下沉+居民有序参与”的有效协同，深度调研社区生活、产业、生态、人文、安全五大本底，实现社区需求的精准挖掘与系统整合；在此基础上，进一步锚定政策导向、聚焦实际问题：衔接三级政策、紧扣城市体检问题，融合专业建议与居民诉求，凝练“居民新家园”等改造定位，实现定位与需求精准匹配；通过院坝会、座谈会等形式激活居民自治动能，引入专业团队提升社区管理效能，联动商户开展“民主村开放季”等特色活动，既有效聚拢街区人气，又带动就业岗位扩容，将协同治理优势转化为民生实效。 

（三）数字赋能智慧治理，提升服务效能

民主村以数字技术作为提升基层治理效能与服务便捷性的重要路径，依托数字重庆“141”基层智治体系，构建集云上共治、云上服务、云上监督于一体的社区数字化管理服务平台，同步建成贯通街道、社区、网格的三级指挥中心。该中心对上承接街道指令，对下调度网格工作，对内统筹业务对接、运行监测、研判与协同流转，形成治理闭环。在此基础上，开发小程序与PC数据驾驶舱双端联动模式，实现社区、物业、居民等主体全链条“上云入网”，创新打造“渝快智治”等九大应用场景，推出30余项线上功能。通过数字化打破治理壁垒、简化服务流程，构建高效便捷的智慧治理格局，推动基层治理从被动响应向主动服务、经验判断向数据决策转型。 

五、结语 

完整社区建设是适应我国城镇化从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主阶段的重要路径之一，是推动城市高质量、内涵式发展在社区治理层面的集中体现。民主村完整社区建设践行了“民生为大”的理念，这里留住了原住民的生活，也吸引了新青年的创业，传统老店与新兴商业有机融合，各项功能设施配备齐全且服务便捷，公共空间和文化场景相互融合，成功打造了可复制、可推广、有温度的完整社区建设“重庆范式”，为中国式现代化在民生领域的落地提供了样板，未来也将始终贯彻“人民城市”理念，为创造宜居、宜业、宜乐、宜游的良好城市环境和生活服务不断助力。

来源：《中国城市发展报告（2024/2025）》