中共中央在关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议中提出，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化，建成健康中国;与此同时，党中央提出了“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则，其中包括:社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，从而使国家治理效能得到新提升;基本公共服务均等化水平明显提高，卫生健康体系更加完善，从而使民生福祉达到新水平。

疫情防控新常态的提出

       现代人类社会应对传染病的大流行已经有100多年的历史了。无论是百年前的“西班牙流感”还是近些年来的非典(SARS)、甲型流感(H1N1)、中东急性呼吸综合征(MERS)等，都经历了一个暴发流行初期措手不及→紧急响应(在对重症病人实施对症救治的同时，发现并隔离传染源始终是传统和有效的方式)→随着防控措施的加强以及气候变化等因素，疫情最终得到控制(要么消失，要么成为季节性流感)这样一个过程。以史为鉴，任何疫情终将成为过去，只不过流行期长短不同而已。 

      SARS的疫期是从2002年11月至2003年6月，累计确诊病例数为8098，死亡人数为774(病死率约10%);2009年的H1N1疫期是从2009年2月至2010年8月，累计感染人数6100万，死亡人数估计在1.8万与2.8万之间(病死率<0.1%)。目前来看，新冠肺炎疫情的严重程度已经超过了SARS和H1N1。然而， 随着新冠肺炎疫情防控中举国体制优越性的迅速显现、世所罕见的武汉封城和全国驰援湖北等举措的落实、国际合作的加强、包括中西医结合手段所带来的临床效果的不断改进，中国的疫情防控和复工复产已经取得世所罕见的阶段性成果。特别是随着新冠疫苗的上市，世界各国人民都在期盼全世界最终“战胜”新冠病毒时刻的到来。然而，我们不仅不能松懈对新冠疫情的警惕，还应当清楚地认识到，即使新冠疫情在全球范围内得到了有效控制，人类也还必须做好经常与各种新发传染病打交道的精神准备和物质准备。 

       国际上相关统计资料显示，流感病毒的变异和流行间隔期有明显缩短的趋势。变异流感病毒感染事件的发生间隔期，从20世纪70年代前的10～40年缩短到80年代的5年左右，而进入90年代以后，变异性流感病毒感染事件则每2年发生一次。与此同时，在全球大部分国家和地区暴发的疾病，其多样性较上个世纪也有了显著增长。 原因何在?

      在过去的六十年里，超过60%的人类传染病来源于动物宿主，其中包括埃博拉病毒、SARS、MERS、艾滋病和禽流感。这些病毒并不是突然出现，而往往是和其宿主动物一直和谐共存、共同进化，很少能转移到新宿主进行传播。而病毒之所以能够感染新宿主，是因为原始宿主与新宿主发生了接触;同时，在原始或新宿主体内产生的基因组变异使得病毒能在新宿主个体之间有效传播，甚至导致该病毒引起传染病暴发流行。

由于全球人口总量以及对有限资源需求的不断增加，野蛮的森林砍伐、土地利用模式的变化和采掘业的增加等活动破坏了野生动物的生存领地，改变了野生动物种群的分布，并增加了人类与野生动物的接触频率，为病原体传播给人类创造了条件。同时，由于全球气候和降雨量模式的变化，感染或携带病原体的昆虫和啮齿类动物分布的范围与危害性随之扩大，从而导致虫媒传染病的扩散。另外，野生动物交易也是人畜共患病的一大传染源和传播途径。据估算，全球非法野生动物年贸易额至少为190亿美元，野生动物贸易的利润率仅次于毒品，但现今的立法和管理并未有效降低市场上对野生动物的消费。毫无疑问，城市化的发展和人口密度的增加也为传染病的传播创造了有利条件;而全球化引发的人口流动，使得病毒的传播变得速度更快、范围更广。

       回顾一下， 我国进入21世纪以来，新兴病毒引起的突发事件不断发生并呈现多样性特征。就在21世纪前20年里，我国相继出现了SARS(2003年)、甲型H5N1流感(2003年)、甲型H1N1流感(2009年)、甲型H7N9流感(2013年)、新冠肺炎(2020)等病毒感染的疾病流行。因此，无论是从国内情况来看，还是从全球大趋势来看，我们都需要做好经常应对新发传染病挑战的准备，这就是疫情防控的“新常态”。

面向十四五的公共卫生治理 

       认识到了新发传染病成为大概率事件以及随之而来的疫情防控新常态，那么我们就要转变旧观念、研究新举措，并且将临时性的应对策略转变为一系列常态化的制度性安排。

       首先，我们需要认识疫情防控和生产生活之间的辩证关系:如果不以短期内停工停产的代价来抓好疫情防控，就会使得疫情在长时间里更加严重地影响生产生活;但停摆时间过长，经济损失过大，不仅会影响到疫情防控的可持续性，而且反过来还会对群众的生命健康产生极大的负面影响，甚至有可能超过了疫情本身的直接影响。因此， 疫情防控要做到常备不懈，一是按照行业、企业、单位的特点出台分类指导的复工后的疫情防控指南，二是做好包括具备负压功能的救护车、隔离病房在内的应急储备。

       在动态调整新冠疫情防控策略的同时，我们需要开始思考:第一，如何降低未来新发传染病的发病风险(如:如何更好地保护野生动物)?限于篇幅，本文对此问题不展开讨论。第二，在不远的将来，当下一个新发传染病出现的时候，我们怎么能够做到发现早、反应快，不让小疫酿成大灾? 

      (一)强化公共卫生治理体系的顶层设计

      迄今为止，关于如何强化我国疫情防控常态化建设最为系统的论述，当属中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平2020年6月2日在北京主持召开专家学者座谈会上发表的十分重要的讲话。这个讲话内容极为丰富，主要思想可以概括为:一个核心理念，两个核心目标。

      一个核心理念，就是人民至上、生命至上。正是本着这个核心理念，中国政府和人民采取了“应检尽检、应收尽收、应治尽治”，最大限度地降低疫情对人民生命健康的损害。

      两个核心目标，即:要立足更精准(做什么)更有效地防(怎么做)。精准意味着更加明确目标:在治理层面，习总书记提出，“各级党委和政府要建立定期研究部署重大疫情防控等卫生健康工作机制，做到指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力”。在技术层面，习总书记强调，“要完善公共卫生服务项目，要优化完善疾病预防控制机构职能设置;加强乡镇卫生院和社区卫生服务中心疾病预防职责，夯实联防联控的基层基础”。有效意味着要建立公共卫生机构和医疗机构协同监测机制，发挥基层哨点作用，做到早发现、早报告、早处置。

      习总书记强调，“要把增强早期监测预警能力作为健全公共卫生体系当务之急，完善传染病疫情和突发公共卫生事件监测系统，改进不明原因疾病和异常健康事件监测机制，提高评估监测敏感性和准确性，建立智慧化预警多点触发机制，健全多渠道监测预警机制，提高实时分析、集中研判的能力;要加强实验室检测网络建设，提升传染病检测能力”。

       的确，要抓紧抓实抓细常态化疫情防控，有三个关键环节:发现及时、反应迅速、措施得当。其中，某个地区、某个人群一旦出现新冠疫情或是另外一个新的高致病性病原体引发的疫情，我们能否做到及时发现和预警，将决定我们未来在多大程度上可以做到敏锐地识别与化解疾病流行风险，或者需要为下一场抗疫阻击战的胜利付出多大的代价。因此，我们在总结国内外相关经验和教训的基础上，就如何加强我国突发重大急性传染病的监测预警系统建设，提出以下建议，即:建立健全基于大数据的智能化监测预警系统。 

       一是建立跨部门的病原体监测系统。由于大部分新发传染病来自于野生动物，因此在已知的和潜在的野生动物及家禽家畜宿主中，加强新发及潜在新发传染病病原体的普查和监测工作，除开展自然疫源性疾病监测外，在全国各地(特别是南方重点地区)的家禽家畜养殖场(中心)、转运站和销售市场设立一定数量的新发传染病病原体哨点监测站。同时，建立起卫生、农业、林业、海关等相关部门的数据共享、科研合作机制。 

      二是建立智能化的疾病监测预警系统。通过在医疗机构信息系统内安装统一的数据清理和分析软件，建立分布式数据储存、标准化数据分析、自动化警示报告的疾病监测预警系统。过去四年里，受国家卫健委的委托，中国医学科学院、北京协和医学院团队联合31省市区专家组，在开展“全国改善医疗服务第三方评估”的过程中，积极探索建立这种智能化疾病监测预警系统的可行性，发现它由于不要求医疗机构上报原始数据，因而能够大大节省报告成本，减少环节差错，提高监测效率。这种智能化疾病监测预警系统一旦建立起来，它不仅可以服务于国家对人群疾病监测(特别是现有法定传染病和新发传染病监测)的需要，而且还可以通过提供基于现实世界数据分析的科学证据，从而大力推动国家对医院的质量评估以及医院对医疗服务的持续改善。 

      党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了新时代卫生健康工作方针，强调“预防为主”，“将健康融入所有政策”;2016年10月颁布了“健康中国2030规划纲要”，2019年1月颁布了“健康中国行动(2019—2030年)”，成立了“健康中国行动推进委员会”;2020年6月，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》开始实施。然而，如何真正落实“从以治病为中心向以健康为中心的转变”，从而有效实现健康中国建设的一系列战略目标，尚缺乏治理体系现代化的顶层设计以及与目标相匹配的支撑保障机制。因此，我们建议:

      第一，切实加强党对健康中国建设的领导。从中央到地方，成立健康中国建设领导小组，统一部署、统一指挥、统筹协调健康中国战略的推进，将包括重大疫情防控应急在内的公共卫生体系建设纳入常态化的议事日程，整合“健康中国行动推进委员会”和“国务院深化医改领导小组”的职能，改变碎片化的卫生健康治理模式。

      第二，认真研究以人民健康为中心的“大部制”。本着责任与权力相对等、权力与资源相匹配的原则，建议将卫生健康委员会更名为“健康服务与保障委员会”，将与人民健康密切相关的公共卫生、医疗服务、医疗保障、医疗救助、食品药品监管等领域的行政管理职能加以整合，从而从制度上保证做到目标统一、行动协调、工作高效。

      (二)强化公共卫生治理体系的基层落实

      充分发挥基层卫生机构和家庭医生的“守门人”作用。随着国家基本公共卫生服务项目的实施，我国基层卫生机构的基本公共卫生服务能力不断提高。与此同时，我国正在建立健全以居民健康管理为核心内容的家庭医生签约服务制度，上海、四川、浙江等地在这方面已经摸索出不少好的经验。这次新冠疫情防控的“人民战争”中，凸显了社区卫生机构、社区工作者、小区保安、家庭等在控制疫情的社区扩散中的重要作用。以家庭医生为核心的社区/基层医疗卫生机构最贴近群众、最了解群众，今后应该压实其对签约服务对象健康状况及其危险因素动态掌握、及时上报和转诊发热病人等责任，加大政府购买服务的力度，将传染病的监测预警工作、分级诊疗制度的建立健全、纵向医联体/医共体的发展有机结合起来。积极扩大家庭医生签约服务的人力资源供应。目前，技术能力强和群众信得过的家庭医生还十分缺乏，各级卫生行政部门应该允许和鼓励私人开业或在各级各类医疗机构(包括公立三甲医院和民营医疗机构)工作的有资质、有意愿全职或兼职承担家庭医生签约服务的医师和助理医师，选择自己组团或参与现有的团队作业。

公共卫生治理智慧化实践的城市案例

       宜昌市位于湖北省西南部、长江上中游分界处，全市辖5区3市5县，国土面积2.1万平方公里，人口415万人， 是全国首批健康城市建设试点城市。

宜昌市委、市政府大胆探索实践了新型“智慧城市”一体化建设的新路径，对全市各部门信息化建设工作实行了“三统一”，即统一规划、统一经费预算、统一传输存储，实现了城市大数据的互联、共享、利用。 

宜昌市在“智慧城市·智慧健康医疗”建设框架下，创新构建了健康医疗大数据平台，打通全员网格人口信息库、居民健康档案库、电子病历库、医疗卫生机构基本业务信息系统等基础数据，为健康宜昌织就了一张“纵向到底、横向到边、条块结合、互联共享”的健康医疗大数据信息网。

      (一)信息惠民普及健康生活

       1.居民享有动态电子健康档案。依托市民卡，整合居民个人基本健康档案信息、电子病案、医嘱信息、检验检查信息、体检信息、社区专病随访管理信息、智能健康监测等健康信息，实现“一人一卡、一人一档、记录一生、服务一生”的全生命周期疾病与健康综合管理服务。居民个人可通过“市民e家”手机App实现自我健康档案信息的查询、管理，医生通过授权实现健康档案调阅、综合利用及医疗控费，公共卫生机构实现个性化的健康评估干预。

      2.居民就医更顺畅、流程更便捷。开发“宜健通”，以微信小程序为创新载体，集市民卡、社保卡、就诊卡、健康卡于一身，实现了市民智能导诊、预约挂号、线上缴费、检验检查结果查询，孕产妇在线建档、产检智能提醒、孕期报告读取、孕期科普，儿童保健记录、疫苗接种提醒、电子免疫证明、生长发育追踪，慢病风险评估、随访、干预与管理。

      3.居民享受动态分类个性化健康干预。 采用中国疾病预防控制中心慢病中心和中国健康云共同开发的个人健康风险评估问卷和模型，将问卷开放到“宜昌市民e家”手机App，居民通过手机App个人账号填写问卷开展健康自评估，再结合市民就诊医疗和体检信息，生成个人健康风险评估报告，为市民提供慢性病风险预测和膳食运动指导。 

      4.居民实现居家自我健康监测。在城区布设“健康小屋”，给试点居民发放电子血压计与电子血糖仪，与居民电子健康档案关联，智能监测设备所监测信息推送至居民手机，实现居民个人自我健康管理和动态监测。同时推送至基层公卫平台，为基层慢病随访管理提供参考。目前接通健康小屋18家，发放智能监测设备1100余套(包括550套智能血压计、550套智能血糖仪)。

      5.数据多跑路、群众少跑腿。免疫接种系统对接健康管理大数据平台，居民可携带市民卡直接到接种门诊接种疫苗，学生入学免疫接种可在学校进行线上电子查验。对全市出生登记、死亡报告进行了信息化改造，《出生医学证明》、《居民死亡医学电子证明(推断)书》纳入全市电子证照系统，出生、死亡等信息采集更加实时精准，居民到公安、民政、学校、殡葬等相关部门办理入户、销户、火化、入学、入保等手续更加便民、惠民。

      (二)信息惠医优化服务保障

       1.疾病防控与健康管理“智能化”“一体化”。 搭建疾病分拣管理系统，将监测到的重点传染病、高血压、糖尿病及其他重点人群，根据网格人口地址自动分拣发送到患者常住地基层卫生信息系统，基层全科医生实时接收、跟踪和管理，实现疾病报告管理“一体化”。

      2.基层卫生服务提质增效。利用远程视频、专科医生与家庭医生信息互联、社区智能随访包，提升基层医生能力，实时解决居民健康及疾病诊疗疑难问题，鼓励常见病、多发病在基层医院诊疗。 

       3.促进健康服务体系全面重构。健康大数据的应用促进了慢性病防治体系的全面重构，建立了由专病防治中心、基层全科管理、社区居家健康服务、患者自我管理小组构成的慢病专病防治联盟。 

      4.实现疾病空间统计与预警管理。研究流行病学空间属性，分析人群的发病感染情况与温湿度、降雨、空气、土壤和卫生设施、与地理位置的关系，为疾病防治、健康促进以及卫生服务策略和措施提供支持。目前通过空间地理系统已完成了重点传染病及慢性病分布、个案跟踪管理，同时完成了空气监测、水质监测、气象监测数据的对接及利用。

       (三)信息惠政推进健康政策

      1.健康医疗大数据促进“健康入万策”。 利用健康医疗大数据对城市规划、环境、气象、教育、医保、食品药品监督、安全监督等部门数据开展分析利用，研究部门健康相关数据与人体健康的关系，推进“健康入万策”。

      2.编制大数据报告，辅助政府决策与政策制定。依托于健康医疗大数据中心广泛与国家疾病预防控制中心、华中科技大学、北京协和医学院等科研院校开展合作，深入开展健康大数据的挖掘、分析与利用。编制《宜昌市健康城市评估报告》，为城市建设提供动态评价，推动城市转型发展、大健康产业建设、健康融入所有政策的具体实践。

      3.医疗卫生业务管理变革创新。构建了基层公共卫生服务项目考核系统，结合疾病的发现、跟踪及管理信息，开展基本公共卫生服务疾控项目实施质量的日常评估与考核。筛选出“疑似未报告对象”，再返回医疗机构进行复核，从而督促医疗机构加强对自身传染病报告的管理，进一步减少了结核病漏报情况的发生。依托健康大数据后台生成的工作数据更加真实准确，基于真实数据开展的工作质量评估与考核更加高效。

       (四)信息惠业发展健康产业

      根据居民健康需求，培训健康管理师、营养师、心理咨询师、运动指导师等新兴健康服务人员，拉动以健康产品、体育休闲、中医养生文化、健康服务产业园等为主题的健康服务产业需求，助力居民康复、养老，创新社区康复、养老服务模式，整合居家康复、养老服务资源，利用健康医疗大数据拉动健康服务产业发展，构建康养、医养结合的生态文明健康城市。

     （作者刘远立系国务院参事，北京协和医学院卫生健康管理政策学院执行院长；作者徐勇系湖北省宜昌市疾病预防控制中心主任）