一、引言            

山川河流是生态环境保护、生态环境建设的重要领域。生态环境是人类赖以生存和发展的基础，保护环境，造福人民，是每个公民的神圣职责和光荣使命。习近平总书记站在历史和全局的高度，从中华民族长远利益出发，亲自谋划、亲自部署、亲自推动长江生态环境的修复和保护，明确指出：推动长江经济带发展,必须坚持生态优先、绿色发展的战略定位。当前和今后相当长一个时期,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发。要把实施重大生态修复工程作为推动长江经济带发展项目的优先选项。要增强爱护长江、保护长江的意识,实现“人民保护长江、长江造福人民”的良性循环,早日实现“一江碧水向东流”的胜景。据此，笔者认为认真分析制约长江生态环境协同保护的成因、特点、弱项、短板,实现长江流域生态环境效益最大化,用法治力量保护好一江碧水是摆在各级党政部门、政法机关面前的一项重要而紧迫的课题。

二、长江生态环境协同保护的现状及特征

近几年来，临湘市委、市政府根据习近平总书记专程来到岳阳实地考察时所作的关于继续做好长江保护和修复工作，以及中央环保督导组提出的相关要求，立足市情，始终坚持在发展中保护，在保护中发展，积极实施“生态立市”战略,严格执行《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国长江保护法》等法律法规，市农业农村局、水利局、交通局、发改局、住建局、公安局、自然资源局、乡村振兴局、森林公安、岳阳生态环境局临湘分局、长航公安岳阳分局等部门充分发挥职能作用，狠抓农业面源及畜牧水产养殖污染防治、非法采砂、长江岸线整治、船泊排污、非法捕捞、环保基础设施建设、节能减排、污染治理、城乡环境综合整治等方面工作，为保护和改善长江生态环境质量，推动长江中部地区高质量发展做了大量工作，取得了显著成效。非法采砂基本遏制、网箱养殖全部取缔、污水治理明显改善、农用化肥普遍减量、环境质量逐渐提高，但是由于顶层设计不系统不合理，没有兼顾区域经济发展的差异性和公平性，流域内“头痛医头，脚痛医脚”的现象依然存在。有些职能部门协同保护监督乏力、管理缺位、步伐不一、效率不高、思想保守、行动迟缓、工作方法简单粗暴、不作为、乱作为，部分个体业主受急功近利理念的驱使，不依法依规办事，个人利益高于国家集体利益,我行我素，致使长江保护仍然存在规划不科学、设施不配套、结构不合理、手腕不强硬、治理不到位等问题，由此引发的一系列长江生态环境问题日益突出。这些都增加了我们做好长江生态环境协同保护工作、“守护好一江碧水”的难度。

三、长江生态环境协同保护难题形成的主要原因

长江生态环境协同保护难题的形成不是单一的，而是多方面、多层次的原因构成的。

(一)从原生态的初始长江协同保护难题上分析，其原因有:

1.政策法规不够完善。具体表现为:法制不健全，尤其是一些地方性法规还相对滞后，与周边省市政策不配套，严重存在政策的差异性，司法缺力，执法不严的现象没有得到完全遏制，政策不完善，连续性不强，有关政策法规不切合实际，或相互冲突，个别工作人员不依法行政，或行政缺位、越位、错位。打击处理违纪违规违法行为措施不力，手腕不硬。

2.干部作风不够勤廉。少数工作人员存在官僚主义作风，办事跑马观花、做表面文章，沉不下去;工作方法简单、粗暴，不善于推心置腹、开诚布公化解矛盾;利益部门化，与民争利，侵害群众的合法权益;处事欠公正、队伍欠勤廉、少数执法人员生活腐败，能贪则贪，能捞则捞，不义之财据为己有，引起群众不满情绪，甚至发生冲突。

3.社会成员不够优化。在思想观念方面，民主意识增强，反映民意，实施监督；观念落后，依赖政府，青天意识；在认知能力方面，一部分人员政策法规意识淡薄，认识水平低，对一些政策规定的理解有偏差，生存发展自我调节能力低下；靠山吃山、靠水吃水的传统观念根深蒂固，对政府做出的保护长江生态环境实施打击整治的决定认识不清，甚至公然对抗。在社会上造成了一定的影响，增加了长江生态环境保护工作的难度。

（二）从次生态长江协同保护难题上分析（次生态长江协同保护难题是相对于原生态长江协同保护难题而言，派生出的系列长江生态环境保护问题和制约因素），其主要原因是：

1.保障机制上的缺失。从整治能力看，长江生态保护技能水平低，达不到十年禁捕、禁止电鱼、禁止采砂的监管要求。近年来，虽然在长江、黄盖湖安装了40多个摄像头，但大多数都是从其他部门整合而来的，目前还不具备红外线夜视功能，智慧渔政监控平台无法发挥应有作用。

从制度层面看，共管水域政策不一致。长江流域临湘段全线禁渔，同样一条长江，而相隔咫尺的陆城段却划出了可钓区域；长江水源区域黄盖湖属临湘市县级中华鲟、胭脂鱼水生生物保护区，按部、省规定在保护区内禁止垂钓。但是由于湖北省赤壁市在2020年9月出台政府通告，允许在湖北黄盖湖水域范围内一人一杆一线一钓垂钓的规定，导致两市政策不一，呈现出同一条河对岸一边百人垂钓，一边禁止垂钓的巨大反差，致使我市广大垂钓爱好者不理解、不支持，时常出现难以有效管控的局面。

从治理情况看，长江水系治污能力差。受经济、认知程度等因素制约，治理力度不大，尤其是随着城市化进程的步伐加快，“三同时”制度执行乏力，配套设施不硬等因素的影响，环保基础建设相对滞后，一些治理设施“老化严重”，不少设施“带病运行”，全市各乡镇（街道）集中式生活污水处理运行进展缓慢，生活污水直排现象相当普遍，此外在农村还存在一些落后的农业生产方式，使用化肥、农药产生的污染通常都是直排沟渠、湖泊，家庭小规模畜禽养殖产生的污染和病死家禽也是通过沟渠、湖泊处理。企业治污设施“各自为政”，长期处于低水准、间接性运行状态，长江水系“三河”（坦渡河、源潭河、游港河）“二湖”（黄盖湖、冶湖）排口水质严重超标。据2022年5月监测数据显示，源潭河水系的杨田污水净化中心排口总磷指标超标，总磷指标较上月不降反升；游港河水系的长塘镇污水处理厂排口总磷指数超标；坦渡河实测24个入河排口中总磷数据超标的排口12个（上月14个），总磷超标排口占排口总数的50%；源潭河实测53个入河排口中总磷超标排口21个（上月49个），总磷超标排口占排口总数的39.6%，游港河实测93个入河排口中总磷超标排口53个（上月92个），总磷超标排口占排口总数的57%；黄盖湖实测21个入湖排污口中有6个排口总磷超标（上月12个），总磷超标排口占排口总数的28.6%；冶湖实测13个入湖排口中总磷超标的排口7个，总磷超标排口占排口总数的53.8%。由于排口水质不达标，给长江流域水环境质量带来了一定的影响。再加之环境监测预警和应急体系还不够完善，环境突发事件应急处置能力弱，难以适应新形势下生态环境保护工作的需要，与飞速发展的生态环境保护形势不相适应。同时，因缺乏必要的环保配套设施，治污运转不正常，由此产生的环境隐患难以清除。

2.管理层面上的缺位。从长江生态环境协同保护管理的层面看，现行体制机制中存在某些弊端。其一，权责不匹配。例如,作为长江生态环境保护“十年禁捕”及农业面源污染防治牵头单位的市农业农村局，将长江水系的监督保护职能分别放在中心畜牧工作站和中心水产工作站，而中心——即局二级机构没有行政职能，不便于对上工作对接，权责不匹配，同时中心人员严重缺乏，无法承担繁重的工作任务，致使工作推进迟缓。其二，联动不协调。农业农村、水利、交通、发改、住建、乡村振兴、森林公安、国土资源、生态环境、长航公安及辖内乡镇等部门单位，没有形成真正的“长江水系生态环境整治”拳头，联动配合不紧密、不协调，严重存在“缺位”或唱独角戏现象，导致管理层面弱化，严重影响工作进程和整治力度。其三，监督不到位。由于长江水系生态环境保护措施落实不到位，监督执法力度不够，缺乏强度，“三河”“两湖”水体污染监控、长江水系生态环境综合整治失之于宽、失之于软，长江生态环境协同保护齐抓共管的局面还未真正形成，检查督办措施不力，深度治理存在缺陷，水体污染稳定达标难以保证，与习近平总书记“守护好一江碧水”的指示精神形成了强大的反差,致使长江水系生态环境保护难度加大，禁渔、治污难以为继。

3.国民素质上的缺陷。从过来长江生态环境保护的现实状况来看，由于国民素质不高，少数社会成员法制观念淡薄，私欲膨胀、利欲熏心、个人利益高于集体国家利益，遇事打个人小算盘，对生态环境保护工作缺乏足够的认识，甚至置政策法律于不顾，我行我素。有的公然违抗长江流域水生物多样性保护禁令，采取电鱼、网鱼、地笼捕鱼等极端手段破坏黄盖湖、冶湖、长江水域生态环境。有的私人企业和个体业主重效益、轻环保，重眼前、轻长远，重局部、轻全局，布局不合理，设施不健全，达标排放低，一些难治理污染项目和低水平重复建设等现象仍有发生，严重制约了长江水系生态环境协同保护工作的开展。

四、长江生态环境协同保护的对策

长江生态环境保护是一项功在当代、利及千秋的伟大事业，做好新形势下的长江水系生态环境保护工作，必须创新思维，严格监管，协同配合，强化法治观念，加大资金投入，提高科技水平。

（一）抓好宣传教育

打击整治长江水系破坏生态环境的违法犯罪行为，必须充分发挥和依靠群众，引导广大群众积极主动提供破坏长江水系生态环境的违法犯罪线索和不轨行为，增强防范意识，努力形成“不敢破坏、不能破坏、破坏不了”的长江水系生态环境保护良好态势。

1.畅通举报渠道。临湘市委、市政府已在长江水系生态环境整治办设立了“破坏生态环境举报平台”，开通了“打击整治”通道，广泛接收群众举报线索，并根据举报内容及时分流转交相关成员单位和辖内乡镇查办。各成员单位和各辖内乡镇也应畅通举报渠道，对收集到的举报线索和上级转办的线索尽快核实、查办、反馈，并及时报送线索办结情况。

2.拓展宣传领域。充分利用各级新闻媒体，集中开展打击整治破坏长江水系生态环境宣传教育活动，广泛掀起宣传热潮。充分发挥基层组织、司法所、派出所、村（居）治保组织和生态环境保护志愿者等作用，对长江水系生态环境“点对点”发布风险提示和预警信息。同时，通过印发宣传册、张贴标语、竖立警示牌等形式，让保护长江水系生态环境宣传进社区、进学校、进家庭，提高全民生态环境意识，最大限度挤压“破坏长江水系生态环境违法行为空间”。

3.加强舆论引导。要引导社会公众和人民群众牢固树立生态优先绿色发展理念，生态环境质量不断改善，发展才能更有底气，未来才能更有希望，长江经济带实现高质量发展需要良好的生态环境作为基础和保障，而拥有良好的生态环境也是高质量发展的题中应有之义。只有坚持生态优先，保护好生态环境，才能为高质量发展提供丰富的生态环境资源要素和动力支撑。不能因为经济发展遇到一点困难，就开始铺摊子上项目，以牺牲环境换取经济增长的念头，甚至想方设法突破生态保护红线。决不能因为治污攻坚取得阶段性成果就有所松懈、有所倦怠；决不能因为经济形势复杂多变就有所畏惧、有所退缩，要坚持因地制宜，近期任务和长远目标相结合，让生态环保理念和要求融入经济建设和产业发展各方面、全过程，以生态环境高水平保护推动经济高质量发展。所以社会各界人民群众要增进对长江水系专项整治行动的理解和支持，细化工作方案，严防恶意炒作。

（二）开展规范整治

开展规范整治是长江水系生态环境治理专项行动的重中之重。必须立足当前，着眼长远，大力整治规范以“治污、水体生物多样性保护”等为主体的系列生态环境问题及风险隐患，建立健全长效机制，切实铲除破坏生态环境滋生土壤。

1.明确整治重点。农业农村部门要结合农业面源污染防治、水生物多样性保护，大力整治重点河流、湖泊和断面周边畜禽水产和牛蛙养殖，抓好长江水系湖泊水生物多样性保护和隐患排查，依法打击破坏生态环境违法行为。生态环境部门要严格整治企业排污行为，切实抓好环境污染治理及环境突发事件的预警处置，净化、美化生态环境。水利、交通部门要抓好非法采砂、禁捕、河道船舶油污治理等隐患排查整治和水上执法。森林公安、长航公安、临湘公安等执法部门要全面开展水生物多样性保护执法行动，严厉打击江河湖泊非法捕捞行为。乡镇街道要全力抓好辖内污染防治及江河湖泊非法捕捞隐患排查和执法打击。

2.加强分类处置。各成员单位和辖内乡镇要依照职责主动筛选摸排，对风险隐患建立台账，综合评估，逐一研究确立涉嫌破坏生态环境违法行为风险等级，建立风险管控名单，强化分级分类处置。对存在苗头性、倾向性问题的，做好风险提示，增加抽查、检查频次，加大监管力度，提醒规范运营；对存在明显问题但不构成犯罪的，要及时警示约谈其主要责任人（法人）、停止经营活动、责令整改；对涉嫌犯罪的，及时固定证据、移送司法机关实行依法打击。

3.抓好建章立制。要总结借鉴江河湖泊专项整治行动的有效创新举措和成功经验，制定完善相关行业规定，及时固化工作制度。建立健全“三河”（坦渡河、源潭河、游港河）、“两湖”（黄盖湖、冶湖）、“一江”（长江临湘段）生态环境保护监管机制，严格执行风险预警、重点监控、社会监督等管理制度，提升监管效能。首先，建立河长制。按照“属地管辖、分段设立、逐级负责”原则，建立健全责任明晰、协调有序、管控有力的江河湖长防治机制，采取“四不两直”、“一线工作法”、“一单四制”、清“四乱”的方式，开展明查暗访，全力打击整治水面违法犯罪。对工作力度不大、问题整改不彻底的单位予以通报批评，并挂牌督办，以铁的纪律促江、河、湖长制各项重点工作整改到位。其次，建立警长制。积极推进“融治理”机制创新发展，建立“生态警长制”机制，强化部门联动配合，将生态资源保护作为一项重点性、长期性工作来开展。主动作为，积极对接，快速推进落实市局、县局、派出所三级“生态警长”建设，在江河、湖泊关键点位选址建设警务工作站（警务室），配齐配强民警和辅警，发动警务助理、网格员、社区（村）基层党组织治保主任、治安积极分子参与江河湖泊管理工作，协调相关部门行业船只作为水面警民联动巡逻船，建立合成联动、集约高效的警务工作体系。以保护临湘生态资源为目标，重拳治理违法排污、开采、捕捞等破坏生态资源违法犯罪行为，为临湘生态修复工程保驾护航。再次，建立联动制。采取内外结合左右联姻的方式，建立江河湖泊生态环境治理共享机制。与邻近一衣带水的湖北省洪湖、赤壁两市构成水上执法合作伙伴关系，携手推进联规划、联标准、联巡查、联部门、联投入、联整治、联宣教“七联”共治共护长江水系新模式，共同整治水上乱象；坚持公安搭台、部门联动、社会协同、群众参与，充分发挥公安机关牵头作用，建立“上联下通”的长江水系警务协作机制、“环抱合围”的立体防控机制、“专群一体”的动态管护机制、“条块结合”的联动执法机制等4项机制，实行路面人车巡、水上船只巡、岸线视频巡、空中无人机巡等4种模式，强化会议联席、治安联防、执法联动等6项措施，明确24小时值班备勤、重点区域集中整治、违法犯罪案件办理等7项任务，构建起多部门同步施策、多角度联合施治的长江水系生态保护治理联动执法格局,为打造江河湖泊水净河清、岸绿景美、人水和谐的生态范本提供强有力的法治保障。

（三）强化工作保障

抓好长江水系生态环境保护工作是一项系统工程，市整治办要发挥牵头抓总、协调推进作用，推动各职能部门高度重视、精心组织，全力抓好长江水系生态环境整治，做到守土有责、守土尽责、守土担责。

1.压实工作责任。履行长江水系生态环境整治行动牵头职责的部门单位要切实加强组织协调推动，确保工作扎实有序开展；各责任单位要主动担当作为，积极配合形成合力。要严格落实湖河长领导责任制及“一把手”负责制，压实辖区乡镇街道党委政府的属地责任和部门职责，切实把长江水系生态环境整治行动作为本地区本部门的重点工作，抓紧制订明确、具体、切实可行的实施方案，形成一级抓一级、层层抓落实的责任体系。加强分类指导，确保精准施策。

2.加强统筹推进。长江水系生态环境整治要统筹推进宣传教育、打击整治、总结提升三个关键环节。其中，宣传教育要通过发动群众，及时摸排掌握一批破坏生态环境的重点线索，为打击整治提供精准指引。打击整治要集中力量对破坏生态环境的违法犯罪行为进行依法打击。对造成严重生态环境事件的责任单位和个人，公安、检察、法院要提前介入，协同作战，开通破坏生态环境案件查处的绿色通道，缩短办案期，该关的关，该判的判，依法追究有关人员的刑事责任；对以发展经济为名涉嫌环境污染的要开展规范整治；对严重污染生态环境，治理达标无望的企业坚决予以关闭和取缔；对偷排直排屡教不改的单位，要从重从严处理和处罚。总结提升要总结固化成果、加强建章立制。要将宣传教育和打击整治两个环节贯穿生态环境整治行动始终，确保取得实实在在的效果。

3.强化督查考评。市委督查室、市政府考评办及长江水系生态环境整治办公室要对重点地区、重点问题组织开展专项督查，对发现的问题要拉单列表、督促整改到位，确保生态环境整治取得预期成效。各职能部门乡镇街道也要加强对重点地区、重点问题的整改督促，推动整治行动落地见效。要把整治行动纳入年度目标管理考评，对成绩突出的部门单位乡镇街道进行表彰，对推进不力、效果不佳、行动迟缓的，及时通报、约谈、督促限期整改。

4.加大资金投入。随着经济的不断发展，国家与地方各级人民政府应加大对生态环境保护监管工作的资金支持，逐渐提高和增加资金投入额度，以便购置各类生态环境保护监管工作专业工具，提升监管工作能力。农业农村、水利、森林公安、生态环境等监管部门要发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，最大程度地降低工作成本，本着“勤俭节约、少花钱、多办事”的原则，高效使用资金，把有限的资金投入到监管工作最紧要的环节。

同时，各级政府要加大对环境保护的投资力度，把生态环境保护的投资列入政府财政支出的重要组成部分，加大对环境污染治理、生态保护、环境监管等项目的支出，按照周边城市的投入比例，增加财政预算。引导社会资金的参与，鼓励民间投入，扩大环境保护的投资渠道，鼓励各类所有制经济投资生态环境保护，建立生态环境保护的融资体系。

五、结论

长江生态环境保护是一项长期的系统工程，不仅需要国家政策的支持和政府资金的投入，还需要社会各界、广大群众及相关职能部门的共同参与。因此，务必深刻认识到生态环境的重要性，把生态环境保护作为应承担的历史责任和光荣使命，客观分析形势，正确把握现状，采取有效措施，按照中央的要求和部署，以强烈的事业心和责任感投入到实际工作中去。一是必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，充分考虑人类实践活动对整个自然系统及其子系统可能造成的影响。二是必须从大处着眼，不断加强长江水系生态战略研究，持续深化自然资源保护战略，能源开发与利用战略研究。三是必须充分发挥科技创新的驱动作用，不断强化长江水系生态环境治理、监测、修复等关键核心技术自主研发能力，集中力量突破关键核心技术“卡脖子”问题。大力推进生态空间数字化管控，利用5G、大数据、人工智能、卫星遥感等技术手段，构建全周期全过程动态监测体系，不断提升长江水系生态保护、修复和管理信息化、数字化、智能化水平。唯有如此，才能有效破解当前长江水系生态环境领域的治理难题,提高人民群众的幸福指数，真正实现经济效益与环境效益的协调发展。

（作者系：湖南省临湘市人民政府副市长、公安局长）