文/刘　诚　中国社会科学院财经战略研究院副研究员

国内外学者持续关注中国营商环境，普遍认为取得了较大成就。较早时候，Djankov等（2002）、Djankov等（2006）研究了85个国家开办企业的程序、时间和费用，发现中国的制度门槛较高。近年来，世界银行的营商环境报告对中国营商环境给予了高度评价，一些学者也发现不断优化的营商环境显著促进了中国经济增长，有利于企业市场进入和创业创新。

综合来看，尽管相关研究具有不同的侧重，但对中国营商环境的进展给予了一致肯定。其中，学术论文和世界银行的营商环境报告侧重市场环境，关注企业的市场进入（如开办企业）、运营（如获得施工许可、电力和信贷）和退出（如办理破产）；世界银行正在研究制定的宜商环境评价体系更加侧重企业感知，关注实际落实情况和典型案例；最近几年的各类报告均将电子政务作为核心评估指标。

2023年以来，北京、上海等地推出优化营商环境“升级版”措施，这些措施是以各地历年发展经验为基础的，具有很强的政策连续性和自我完善趋势，同时，带有当下“拼经济”“推动疫后复苏”的鲜明特征。观察各地措施的重点领域，可以发现，政策内容更细更精准，直击企业实际需求，瞄准市场主体的具体活动和行为，如促进银企合作、带团赴海外招商。并且，营商环境的范围也从传统经济领域延伸到数字经济领域，对平台经济的常态化监管也成为各地新举措的重要内容，如建设数据交易中心、促进中小企业数字化转型等。

客观地说，各地促进生产和消费、推动创新创业、抢订单，很大程度上是营商环境之间的竞争。优化营商环境可以帮助企业及时捕获商机、对接资源、匹配项目，促进创业创新，提振中小企业对未来发展的信心，促使企业勇于开拓市场和扩大投资，激发市场活力。

一、营商环境仍然存在的问题

当前市场主体特别是中小微企业和个体工商户仍面临一些在外部环境中存在的需要解决的障碍和堵点。具体表现在以下四个方面：

（一）各地营商环境建设仍不全面不系统

一些地方对营商环境的认知口径较窄，过度关注政府办事的时长、窗口数量和流程数量，对税负、环评、劳动者数量和素质、产业配套实力、市场消费潜力等企业较关心的其他营商环境关注度不够，一些“卡脖子”环节未有效纳入改革范畴。例如，有的城市海关通关效率很高，但通关后港口和铁路衔接不畅造成综合运输成本较高。因此，需要进一步全面系统地打通企业全生命周期、办事流程上下游的营商环境堵点，缩减企业办事链条长度，保障链条间程序顺畅，优化链条流程。

（二）营商环境差异造成的市场分割凸显

由于各地营商环境仍存在较大差异，各地市场仍不统一。以长三角一体化建设为例，安徽相对江浙一带，尤其是安徽农村相对于江浙农村，事实上仍存在着资源流入限制。地方政府“保护性”或“歧视性”的市场分割减少了，但企业基于营商环境“用脚投票”的市场分割却加剧了。对这种市场自发性的“分割”，需要有针对性地优化当地的营商环境，以引导企业对农村市场和欠发达地区市场的开发和投资。

（三）超大、特大城市功能过于集中

尽管按照城市等级配置资源的行政方式越来越少，但超大、特大城市聚集资源的能力越来越强。例如，上海一般性制造业、区域物流中心等非核心功能仍在发展，却很难疏解出来，上海区县级政府、基层政府不愿疏解，这成为长三角产业转移和要素流动的阻碍。具体表现为，企业拟迁址但地方政府过度挽留或者消极对待，不配合、不服务、不创造迁址条件。其深层次的影响是，单个城市或地区的经济环境不好，影响到了企业经营；区域的协调、协同或一体化战略不能充分推进，京津冀、长三角、粤港澳地区都面临这个问题，全国的统一大市场不能充分建立。

（四）数字经济的兴起对市场监管提出新挑战

一方面，线上市场在事实上存在“合规性红利”，即线上业务可以规避一些线下实体企业的行业准入、牌照等门槛，使其合规要求较低，其经营和交易成本也相对较低。而且，一些企业难以从线上获得政务服务。另一方面，从线上价格机制的设置来看，平台对线下市场造成一定的剥削。以货运行业为例，为吸引和扩大货源，平台设置了较低的参考价，且司机之间过度竞争导致进一步压低报价。即在平台和双边市场框架下，平台和某一边获益，另一边市场往往因内卷而受损。

二、进一步优化营商环境的改革方向

今后，应增强政策的精准性和针对性，进一步优化营商环境、更好帮助市场主体发展。

（一）改革链条化

营商环境建设不仅要关注企业注册环节，更要关注注册前和注册后整个企业生命周期。以制度集成创新方式，加大各环节改革力度，找准并及时弥补基础性制度短板。缩减企业办事链条长度，保障链条间程序顺畅，优化链条流程。对于涉及多个部门的同一审批事项，经办时间较长、企业投诉较多的“卡脖子”部门，及时责令整改。对于企业注册、破产等一些常规性商事活动，加强一揽子“零窗口”办理。

（二）进一步减少审批层级环节

在政府部门权力清单、负面清单、外商投资目录等基础上，制定一个具有普遍约束力的“涉企事务审批清单”，对于企业注册、投资、上市、进出口、破产等活动，列出全部可能的审批事项。对于每一事项，列出审批流程、部门和时限。审批事项原则上只减不增，清单以外“非禁即入”。

（三）提高事中事后监管效能

推进承诺制改革，把更多事前审批事项转变为事前承诺、事中事后监管事项。通过信用监管、“互联网+监管”等新型监管方式，提高事中事后监管效率。地方政府亟须对照企业生命周期各阶段、世界银行营商环境报告各项内容以及当地产业结构，针对性加强事中事后监管体制机制改革创新，例如资源能源转型省份和城市可以加快办理高能耗国有企业的破产或混合所有制改革。

（四）服务主动化

政府应逐渐转变角色，从监管为主转向服务为主，从被动审批向主动推送服务转变。相关部门可以主动把握企业的服务需求，从需求出发调整、优化服务流程，甚至创造新的服务，切实解决企业困难，把政府提供的政策红利转变成企业感知的营商环境优势。充分运用信息技术手段开展“非现场”监测、“非接触”执法。同时，用机器替代人促进服务的自动化。对于标准化、规范化程度高的政务服务事项，大力推广智能“秒办”。通过规则数字化、材料数据化、服务在线化、监管信用化，实施政务服务的全流程再造，实现服务精准直达。丰富各地政务App的服务功能，为企业搭建指尖上的“政策研究室”。

（五）与当地禀赋和产业发展相结合

各地政策措施出现相互学习、相互竞争的积极局面，同时也反映出一定的同质性问题。今后，各地应加强调研，因地制宜，从本地企业实际感知出发，制定最优政策，避免一味地攀比和模仿。鼓励各地区从自身产业禀赋和未来发展导向出发，设计更加合理高效的营商环境改革方案，例如根据各地对消费、旅游、能源资源、金融和高端制造业的产业情况专门加强相应营商环境。工业为主的地区可突出激发技术创新、服务业为主的地区可更强调引导消费、民营经济发达的地区可以重点改善民营企业营商环境、资源型城市宜权衡好环境和工业发展的关系，打造适合本地的产业链营商环境，精准服务于重点产业和专精特新企业。此外，还需考虑到外资企业在行业准入、人才职业资格等方面与国内企业的差异化需求。

三、对策建议

在市场监管和服务方面，应进一步提升监管效能，营造公平良好的营商环境。

（一）要稳定政策预期

简化各地营商环境政策“升级版”内容，突出每年的新增和改进内容，不再罗列往年已有的重复内容。推进承诺制改革，把更多事前审批事项转变为事前承诺、事中事后监管事项，给企业更大的信任和施展空间。

（二）降低监管给中小企业带来的制度性成本

对于数字垄断、税收、环境保护等方面的强监管应更多适用于大企业，由大企业承担主要合规责任。例如，资源能源转型地区应加快办理高能耗国有企业的破产或混合所有制改革。再比如，在信贷方面应适度打破国有金融机构的“垂直管理+属地经营”模式，鼓励跨区域跨机构授信。

（三）切实提高政府服务能力

监管不是目的，监管是为企业服务的，是为了企业更好的发展。在各部门监管过程中自然而然能够为企业带来便利而不是制造障碍才是优化营商环境的根本之道。因此，要从企业感知的问题和发展的需求出发设计监管制度，在监管过程中为广大企业提供贴心服务。

（四）善用数字化、智能化手段

在公文报批、检验检疫、发放奖励和补贴、物流运输等方面用数字化方式来识别营商环境的短板，并自动解决问题，打通政策落实的“最后一公里”。大力提升线上线下一体化监管的技术水平和能力，持续推动从“人力监管”向“技术监管”转变。例如，通过区块链加密技术，把企业和个人网上数据作为企业本身的资信证明，酌情应用于政府采购、项目申报、获取财政资助等场景，取代政府公章、公信部门公信、会计审计证明等。

（五）在国际贸易、跨境投资、数字经济监管等方面对接国际高标准经贸规则

营造国际一流营商环境，更加注重营造市场配置跨境资源的国际化环境，通过出口扩大市场、获得规模经济和分工的益处，通过进口引进各种资源、提升国内产业技术水平和竞争力。

（来源：中国国情国力杂志）