文/仇保兴  住房和城乡建设部原副部长，中国市长协会原副会长；林斌辉  中国城市科学研究会工程师

   2025年12月10日，习近平总书记在中央经济工作会上指出：“着力稳定房地产市场，因城施策控增量、去库存、优供给，鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等。”其实，在两三年前，中央领导就已经多次明确提出，要以收购存量商品房的新模式取代新建保障房。为何这一既能大幅节约财政资金，又能消化存量商品房的好政策难以落实？本文围绕这一问题，系统分析了政府主导的保障性住房供给在定价机制、实施效率和风险约束等方面存在的结构性困境，进而提出引入“荷兰式拍卖”机制，以更加市场化、透明化的方式收购存量商品房，明确“用什么机制、以什么定价模式”，推动合适的存量商品房高效转化为保障性住房。 

一、政府主导保障性住房供给模式的结构性困境 

传统的政府新建保障房存在多重困境。首先是财政压力巨大，依赖财政与土地收入的模式已难以为继；其次是供需错配严重，保障房选址和规划常脱离市场实际需求，易出现“弃购弃租”现象；再次是建设效率低、周期长，项目管理缺乏市场竞争，后续运营维护能力不足；最后是质量监管存在盲区，由于业主监督缺位引发的工程质量隐患屡见不鲜；此外，大规模低价保障房若供给不精准，还可能挤压市场正常需求，进一步加剧商品房过剩，不利于住房市场健康发展。当前我国房地产“去库存”的现实紧迫性远超以往，2025年底百城新建商品住宅去化周期达28.7个月，远超合理区间。

近期，各地方政府对收购存量商品房并转化为保障性住房进行了积极探索。今年2月2日，上海市启动了收购二手房用做保租房的工作，首批试点区域为浦东区、静安区、徐汇区。上海推行的“以旧换新”政策采取政府主导、国企收购的闭环模式，有意向的业主首先锁定意向新房房源，随后由第三方评估机构对符合条件的“老破小”二手房（如浦东新区要求2000年前建成、70㎡以下、总价400万以内）进行公允评估；待业主签订新房合同后，便将旧房过户给区政府指定的公租房公司，而售房款项会像“房票”一样被严格监管，专款专用于购买指定的新房。

在实践过程中，上海推行“以旧换新”政策面临多重现实困难。一是低租金回报率（低于2%）难以覆盖收购利息、装修及空置成本，可持续性存疑；二是面对分散的个体业主谈判周期长、效率低，且易因评估价争议引发纠纷；三是收储商品房定价机制和程序不透明，政策可能引发公平性质疑。

表：近期各地收购存量房商品房情况汇总

总的看来，政府主导收购存量商品房作为保障性住房的传统模式（即政府或国企通过协议价格直接收购）面临以下几大挑战。

（1）定价权与价值判断易冲突。这是收储过程中最核心的障碍。传统评估价格往往参考周边市场价，但在市场下行期，评估价往往具有滞后性。政府若高价收储，不仅面临流失公共资金的审计风险，也无法实现保障房的低成本运行。与此同时，各方缺乏博弈机制，协议收购是一对一谈判，缺乏透明竞争机制来压低溢价。

（2）有道德风险，行政效率较低。收储存量商品房涉及千百万个独立业主或房地产公司。政府定价收储过程中面临一定的道德风险，在定价与准入环节，极易产生利益输送的暗箱操作空间。传统收储模式下，价格的合规性是审计重点。为了避嫌，地方政府往往倾向于保守操作，导致“雷声大雨点小”。与此同时，政府收储前需进行漫长的法律、财务尽调和审批程序，也会导致收储速度跟不上市场变化的问题。

（3）面临从“房东”转变为“服务员”的挑战。地方国企往往擅长建设（重资产），但不擅长精细化运营（轻资产）。保障房不仅是收房子，还涉及后续的配租、维修、物业及社区治理。传统的“一收了之”模式容易导致保障房在几年后出现设施老化、环境恶化的问题，甚至形成新的“贫民窟”。 

二、引入“荷兰式拍卖”——从行政收储到市场化价格发现 

荷兰式拍卖（Dutch Auction），又称减价拍卖，是一种价格由高到低递减的拍卖机制。其核心特征是设定一个较高的起始价格，然后按照预定的幅度或时间间隔逐步降低价格，直到竞买人应价，此时拍卖立即结束，该竞买人以当前价格购得拍品。该机制起源于17世纪的荷兰，最初是为了解决鲜花、海鲜等农产品易腐烂、时效性强的交易难题而产生的。相比传统的增价拍卖，荷兰式拍卖能够以极快的速度完成交易，避免商品因时间流逝而贬值，因此在全球农产品市场，特别是荷兰花卉市场得到了广泛应用。随着经济发展，荷兰式拍卖的形式和应用领域不断扩展，从传统的实物交易延伸至金融市场（如股票发行与回购）和电力市场（如容量分配），成为资源配置和价格发现的重要工具。

2004年谷歌IPO是最著名的案例。公司公布指导价区间，投资者提交报价和数量，系统根据总需求确定“清算价格”（Clearing Price）。这种方式被认为能更真实地反映市场需求，且成本低于传统投行承销方式，让投资者能以更公平的价格获得股票。在股票回购方面，公司设定回购价格范围和数量，股东提交愿意出售的价格，公司以最低的有效价格回购股票，从而以最低成本完成回购计划。在电力市场和频谱拍卖中，多轮荷兰式拍卖（时钟拍卖）被广泛用于分配稀缺资源。英国等国家的电力市场采用递减时钟拍卖，按轮次降低价格，直到足够的发电容量被承诺。所有中标者按最后一轮的统一价格结算，这能有效平衡供需并提供长期价格信号，促进市场的有效竞争。

“荷兰式拍卖”在收购存量房产中的应用，本质上是将价格发现机制从“政府与房企的拉锯战”转变为“房企与房企间竞争”。相比传统收储模式的痛点，这种模式有以下五大优势。

（1）起拍点确定。新房按“备案指导价”，老旧房按近期市场价。传统模式下，政府定高了怕财政流失和利益输送，定低了房企或业主不卖。而在荷兰式拍卖方案中，政府作为买方，设定一个起拍价格（新房按“备案指导价”，老旧房按近期市场价），价格随时间向下跳动。房企和业主为了在有限的“收储名额”中胜出，必须根据自身财务压力和成本底线，在价格跌至某一点位时率先“抢拍”，政府最终获得的是真实的市场出清价格，而非虚高的评估价。

（2）回避道德风险。传统收购模式协议收购过程不透明，容易产生“利益输送”质疑，导致官员不敢决策。荷兰式拍卖模式中全流程电子化、公开化。价格由系统自动调降，成交由房企自发触发。谁成交、什么价格成交，全网留痕，极大地降低了审计风险。相比长达数月的逐一谈判，荷兰式拍卖可以在一天内完成数千套房产的产权归属确定，极大地提升了去库存的效率。

（3）最大化财政资金购买力。收储成本高导致租金回报率低，无法覆盖利息。荷兰式拍卖由于引进了竞争压力，政府能以更低的单价收购房产。同样的 10 亿专项债资金，通过协议收储可能只能买 800 套，通过拍卖竞争可能买到 1000 套。购入成本的降低直接提高了后期保障房运营的租金收益率，使收储项目在财务上更具可持续性，降低了财政补贴压力。

（4）利用规则前置“以需定购”。传统模式收上来的房子位置偏、户型大，没人住。荷兰式拍卖模式中，政府在拍卖开始前，可预设严苛的准入“门槛清单”。只有符合“地铁口1公里内”“户型 60 ㎡以下”“现房已封顶”等条件的房产才有资格进入拍卖场。政府通过“挑菜”而非“捡菜”，确保收储回来的每一套房都是符合保障性住房高质量要求的“良资产”。

（5）消除房企“捂盘观望”预期。房企总觉得政府会“救市”，因此拒绝降价。荷兰式拍卖模式设定定额收储。例如，某年度内全市只收 5000 套，先降价先得，额满即止。这种某期限内“名额竞争”创造了紧迫感。在市场下行期，房企对现金流的渴望超过对高房价的幻想。荷兰式拍卖利用房企的焦虑感，实现了社会资源的优化配置，将资金流向最迫切需要回血、最有诚意降价的企业。

荷兰式拍卖将政府从“苦口婆心的说客”转变为“制定规则的裁判”，解决了“贵不贵”（价格发现）、“值不值”（择优录取）和“快不快”（高效成交）几大难题。荷兰式拍卖并非简单的收购方式创新，而是通过规则设计，将价格发现、资产筛选与效率提升统一于同一机制之中，使政府从直接干预者转变为规则制定者。这一转变，有助于在存量时代构建更加可持续、可审计、可复制的保障性住房供给新模式。

推行“荷兰式拍卖”收储存量商品房主要面临两方面阻力。一是路径依赖明显。目前基层政府的工作模式在很大程度上仍锁定于过去20年形成的“大拆大建”旧棚改模式，这种模式在城镇化快速扩张阶段曾发挥重要作用，但在存量时代已逐渐成为高质量发展的制约因素。习近平总书记在去年召开的中央城市工作会议已经指出：“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。对这些重大变化，要深刻把握、主动适应……过去城市增量扩张时期形成的政策制度，很多已不适应形势发展需要，要以改革的思路调整优化。” 二是既有利益格局固化。长期以来，各地住建部门、“保建办”、平台公司以及设计、施工、材料供应商等相关主体，在传统建设导向的保障房体系中形成了盘根错节的利益链条。引入荷兰式拍卖不仅压缩新增建设空间，也削弱了部分环节的既得利益。

值得指出的是，荷兰式拍卖不仅是一种收储工具，更是一种稳定市场预期的制度设计，能解决开发商惜售的难题。在传统商品房销售模式中，销价大跌极易引发已购房者的集体维权，导致开发商普遍存在“想降不敢降”。若政府通过荷兰式拍卖实现批量收储，将其转化为保障房、人才房，能快速导入稳定的常住人口，以“人气”稳“预期”，从而利好房价的长期稳定。例如，当前上海二手房挂牌量高企，尤其是老破小无人问津，导致整个交易链条卡死。上海市政府收购部分老旧小户型住房，是通过精准调控来疏通楼市的流动性危机。政府收房的本质是“通血管”，让市场重新运转。与此同时，收购的房源改造为公租房，降低租金门槛，吸引年轻人留在核心区，维持消费与人口活力。 

三、推行“荷兰式拍卖”收购存量商品房的对策建议 

（1）完善顶层设计，发布“市场化收储”的指导意见。建议相关部门研究并发布引入竞争性竞价机制优化保障性住房收储工作的指导意见，正式将“荷兰式拍卖”作为官方推荐的收储模式之一，赋予其合法性地位。明确“降价阶梯”、“成交触发规则”及“年度名额限制”等核心技术参数，防止出现地方政府在操作中因规则不统一导致的市场乱象。

（2）强化金融协同，构建“低成本资金+高效率收购”闭环。建议将“保障房再贷款”的额度申请与收储效率挂钩。对于采用“荷兰式拍卖”等竞争性手段、显著降低收储成本的城市，给予更灵活的额度支持和利息优惠。明确通过公开竞价达成的收储价格，即使低于账面成本或评估价，亦不视为国有资产流失。通过宏观政策为地方决策者“松绑”，鼓励以市场价格实现快速去库存。

（3）优化区域协同，实施“分类施策、定额收储”。建议分级试点推广，一线及重点二线城市重点解决“供需错配”，利用拍卖机制在核心地段筛选高品质存量房。库存压力大的三、四线城市重点解决“市场出清”，通过定额收储（如每年只收储库存量的10%）制造稀缺感，倒逼房企通过价格竞争回笼资金。在都市圈范围内（如京津冀、长三角），探索跨行政区的收储指标流转，支持中心城市通过拍卖方式异地购买周边城市的存量房用于保障性租赁住房。

（4）推动数字化治理，构建全国统一的收储竞价一张网。建议建设全国收储监测平台，利用大数据手段，实时监测各地收储的价格走势、成交效率和入库质量。推动“荷兰式拍卖”全流程上线。通过电子竞价平台，将房企报价、政府底价、成交结果实时向社会公开，建立全国统一的收储信用评价体系。

（5）链接长效机制，推动“收储资产”证券化。宏观政策应鼓励将通过“荷兰式拍卖”低价收回的资产，优先纳入保障性住房REITs试点。强调“低价买入”是为了“高质量运营”。通过拍卖节省下的财政资金，应定向用于提升保障房的智慧化、绿色化配套，确保保障房体系在全国范围内的高质量可持续发展。

总之，引入“荷兰式拍卖”收储存量商品房既能解决收储议价过程中的道德风险难题，又能贯彻落实中央领导的指示精神，快速消化过剩的商品房，满足城市低收入无房户的住房需求，也有助于稳房价稳预期。这一新方法的推广可以成为构建我国房地产新模式的重要途径。

来源：《中国市长》